De rol van de raad bij de rechtmatigheids- verantwoording

De rechtmatigheidsverantwoording als monitor voor goed openbaar bestuur

Elk college wil de geformuleerde doelstellingen in het coalitie- of raadsakkoord maximaal realiseren voor zijn stad of dorp. De betrokkenheid is hoog en veel waarde wordt gehecht aan het lokaal bestuur. Aan de basis van goed openbaar bestuur staan drie principes: democratie, rechtsstaat en bestuurlijk vermogen, schrijft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Of zoals de ROB het eenvoudiger formuleert: ‘Willen we het, mag het, en werkt het?’. In de rechtmatigheidsverantwoording (opgenomen in de jaarrekening) legt het college verantwoording af over de rechtmatige totstandkoming van de baten en lasten en balansmutaties aan de gemeenteraad. Verantwoording dus over het principe ‘mag het’.

PwC-expert Martine Koedijk roept gemeenteraadsleden op om bij de behandeling van de jaarrekening niet alleen aandacht te schenken aan de bereikte beleidsmatige en financiële resultaten. Het gaat ook om invulling te geven aan de controlerende taak op de financiële rechtmatigheid van transacties en zo bij te dragen aan goed openbaar bestuur. Bovendien ziet zij dat aandacht van de gemeenteraad (zowel kaderstellend als controlerend) voor rechtmatigheid leidt tot groei in volwassenheid van het stelsel van beheersing en daarmee het bestuurlijk vermogen van de gemeente verbetert.

Voldoende reden om vijf adviezen te geven aan gemeenteraadsleden, die overigens ook voor statenleden gelden.

Wat is rechtmatigheid (uit Kadernota rechtmatigheid 2025 van de commissie BBV)

Rechtmatigheid betekent dat alles wat een gemeente doet, volgens de wet- en regelgeving gebeurt. Dit geldt voor allerlei activiteiten van de gemeente zoals aanbestedingen, arbeidsomstandigheden, subsidieverstrekking en informatieverstrekking. Bij de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening gaat het echter specifiek om het financieel beheer: alle inkomsten, uitgaven en veranderingen op de balans moeten volgens de regels zijn uitgevoerd.

Wees kritisch op de kaders

Goede kaders zijn cruciaal om aan het college mee te geven ‘wat mag’ en welke informatie de raad nodig heeft om dit te kunnen controleren. De kaders zorgen dus voor helderheid vooraf, maar ook dat u als raad achteraf invulling kan geven aan de controlerende rol. Zonder goede kaders kan uw controlerende taak niet tot wasdom komen. Het gaat hierbij om het begrotingscriterium (is het budgetrecht van de raad gerespecteerd), het voorwaardencriterium (is het volgens de regels) en het misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium (zijn regelingen niet verkeerd gebruikt).  

Bij de ‘kaderstellende’ rol gaat het bijvoorbeeld over:

• welke afwijkingen van de begroting acceptabel zijn (bijvoorbeeld een overschrijding binnen bestaand beleid) en wat tijdig informeren is bij onderschrijdingen van de begroting; 
• het normenkader waarin is opgenomen welke wet- en regelgeving wordt meegenomen. De raad kan invloed uitoefenen op het al dan niet meenemen van aan het college gedelegeerde bevoegdheden (zoals het inkoopbeleid). We adviseren overigens om deze niet in het normenkader op te nemen, want het is immers gedelegeerd én het leidt tot meer controledruk;  
• de verantwoordingsgrens, dat aangeeft vanaf welk bedrag fouten en onduidelijkheden moeten worden gerapporteerd; en
• de rapporteringsgrens, waarmee wordt aangegeven boven welk bedrag individuele fouten of onduidelijkheden moet worden toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf en de gewenste informatiewaarde daarbij.

Wees helder over de gewenste rapportage door het college 

Het college meldt in de rechtmatigheidsverantwoording de opbouw in bedragen van de onrechtmatigheden. In de paragraaf bedrijfsvoering moet het de rechtmatigheidsbevindingen inhoudelijk toelichten. Het is zeer raadzaam het college aan de voorkant richtlijnen mee te geven over de gewenste inhoud van de paragraaf bedrijfsvoering over rechtmatigheid. Denk daarbij aan een rapporteringsgrens van de onderliggende afwijkingen en welke informatie u nodig heeft om het gesprek met het college te kunnen voeren over de afwijkingen. Door bijvoorbeeld te vragen naar de oorzaken van de fouten of onduidelijkheden of de (bewuste?) redenen daarachter en/of uitgebreider en concreet in te laten gaan op de maatregelen die worden getroffen en de beoogde realisatie daarvan. Ook kunt u afspraken maken over de wijze waarop het college u tussentijds informeert over afwijkingen van rechtmatigheid in het jaar en over de (voortgang van de) ingezette verbeteringen. Kan dat in de reguliere P&C-producten en/of krijgt u een aparte rapportage (bijvoorbeeld van het team dat de verbijzonderde interne controle uitvoert)? En wat spreekt u af over omvangrijke fouten of als het totaal van de fouten de verantwoordingsgrens nadert? Verwacht u dat dit meteen wordt gemeld of kan dat wachten tot de reguliere rapportage? 

Stimuleer de versterking van de interne beheersing 

Veel gemeenten hebben een verbijzonderde interne controlefunctie (VIC). De VIC-medewerkers controleren achteraf op de getrouwheid en de rechtmatigheid van de transacties en spelen dus een belangrijke rol voor de rechtmatigheidsverantwoording. Gezien het toegenomen belang van informatie is er ook een goede prikkel om de beheersing controleerbaar in de primaire processen, en bij de controlfunctie verder te ontwikkelen. Wanneer de interne beheersing meer in de primaire processen is georganiseerd, verschuift de beheersing van detectief door de VIC (fouten herstellen) naar preventief (fouten voorkomen). Vanuit uw toezichthoudende rol kunt u deze ontwikkeling stimuleren; immers een organisatie ‘in control’ verspilt minder. 

Misschien is zelfs een volgend volwassenheidsniveau mogelijk door te digitaliseren; denk bijvoorbeeld aan het continue monitoren van de uitzonderingen in uw primaire processen en bedrijfsvoering (op transactieniveau). In tijden van (capaciteit)schaarste een interessante ontwikkeling, omdat 1) sowieso veel gerichter werk wordt verricht (met focus op de uitzondering immers) en 2) als de processen en data op orde zijn, dit ook zal leiden tot minder controlewerk achteraf. 

Stimuleer de verbreding van de interne beheersing 

De volgende stap is de verbreding naar andere kwaliteitsaspecten of domeinen van de interne beheersing. Naast betrouwbaarheid en rechtmatigheid kan dan gedacht worden aan de effectiviteit van de processen ten behoeve van het behalen van (niet-)financiële doelstellingen of naar de doelmatigheid daarvan. Dit vraagt vaak om extra sturingsinformatie en andere beheersmaatregelen. Meer focus op doeltreffendheid en efficiency komt ten goede aan de uitvoeringskracht van de organisatie. Denk bij verbreding naar andere domeinen aan de beheersing gerelateerd aan privacy, cybersecurity en de inzet van AI.  

Het gaat hierbij dus om een interne beheersing die het college in staat stelt vanuit een breder perspectief te sturen en de raad inzicht te geven in de kwaliteit van de beheersing. Veel elementen hiervan zijn mogelijk al ingevuld in de paragraaf weerstandvermogen (risico’s), in de paragraaf bedrijfsvoering en de rapportages van de VIC. Vaak is daarbij een focus op (het voorkomen van) risico’s, rechtmatigheid en de financiële positie. De uitdaging is om dit te verbreden naar het realiseren van de doelstellingen en kansen. Een gemeenschappelijk begrip van college en raad over de risicobereidheid hoort daarbij. 

Benut de natuurlijke adviesfunctie van uw accountant 

Uw accountant geeft een getrouwheidsoordeel bij de jaarrekening. Deze omvat óók de rechtmatigheidsverantwoording van het college. De uitspraak over de mate waarin het college vindt dat de organisatie rechtmatig heeft gehandeld toetst de accountant daarom op getrouwheid (‘klopt het wat het college over de rechtmatigheid van de transacties in de jaarrekening beweert’), onder meer door kennis te nemen van de inrichting van de totstandkoming van de verantwoording en door deelwaarnemingen op de werkzaamheden van de interne controle en eigen waarnemingen. Vanuit zijn natuurlijke adviesfunctie brengt de accountant de raad op de hoogte van zijn bevindingen en de mogelijkheden tot verbetering van de beheersing en verantwoording. Vanuit uw controlerende rol neemt u deze bevindingen en adviezen mee in het gesprek met het college. Wat is de reactie van het college? Worden de adviezen opgevolgd? En kunt u de voortgang daarvan monitoren?