Vijf adviezen voor Gemeenteraads- en Statenleden

De behandeling van de begroting

10 maa 2026

‘De begroting staat voor het eerst na de verkiezingen op de agenda van de gemeenteraad', vertelt Martine Koedijk, accountant en sectorvoorzitter lokale overheden bij PwC. ‘Het is nu zaak om het nieuwe coalitie- of raadsakkoord concreet in de begroting te laten landen, zodat de komende jaren daadwerkelijk kan worden gestuurd op de realisatie van de doelstellingen binnen het financiële kader.’

Martine Koedijk, accountant en sectorvoorzitter lokale overheden bij PwC, helpt raadsleden op weg met concrete adviezen rondom de begroting. Dezelfde adviezen gelden overigens ook voor Statenleden die de provinciale begroting behandelen, alhoewel dit hun vierde begroting is na de Statenverkiezingen in 2023. Lees ook de artikelen rondom de kadernota, jaarrekening en voor- en najaarsnota.

Inrichting van de planning- en controlcyclus

Voorbereiding begrotingsbehandeling

In de begroting worden ambities en beoogde maatschappelijke effecten vertaald in doelstellingen, prestaties en budgetten. Raadsleden bepalen door het vaststellen van de begroting de onderwerpen en de diepgang waarmee zij gedurende het jaar geïnformeerd worden via tussentijdse rapportages en uiteindelijk in de jaarstukken.

Koedijk: ‘De verschillende prioriteiten en informatiebehoeften van raadsleden leiden er nogal eens toe dat begrotingen veel te uitgebreid worden. Het gevolg is dat begrotingen zo omvangrijk worden dat ze raadsleden afschrikken en de praktische informatiewaarde laag is. Dat laatste is natuurlijk niet de bedoeling. Gemeenteraadsleden moeten met elkaar in discussie gaan over het nut en de noodzaak van de opgenomen informatie, ervoor zorgen dat zij de begroting doorgronden en ermee kunnen sturen om maatschappelijke effecten te realiseren’. 

‘Graag geef ik vijf adviezen om de behandeling van de begroting voor te bereiden, zonder voorschrijvend te willen zijn. De adviezen zijn bedoeld ter ondersteuning en inspiratie. Tegen zowel raadsleden als Statenleden zeg ik: gebruik eruit wat u kunt gebruiken.’

Advies 1: zorg dat de belangrijkste doelen uit het coalitieakkoord worden geconcretiseerd

‘Neem voor de begroting het coalitieakkoord als leidraad – de afspraken met het college verdienen de focus voor uw kaderstellende en controlerende taak. En juist deze eerste begroting is cruciaal, omdat die de basis is voor de gehele periode en dus de komende vier jaar. Deze begroting bepaalt voor een groot deel de informatie die u de komende jaren voor uw rol beschikbaar heeft.

Voor ieder raadslid geldt: selecteer die doelstellingen (uit het akkoord) die u het belangrijkst vindt, zorg ervoor dat ze zo ”smart” mogelijk worden vastgelegd – specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdgebonden – en zorg voor niet te veel, maar goede indicatoren, die ook daadwerkelijk te meten zijn. Hoe concreter de doelstellingen, des te beter tussentijds kan worden gerapporteerd en des te beter u kunt controleren en bijsturen.

Het is echt de kunst om focus aan te brengen in de begrotingsbehandeling. Lees daarvoor allereerst de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen: de samenvatting van de begroting. Als u als fractielid een eigen specialisme heeft, beoordeelt u natuurlijk de informatie die daarover gaat. Oppositieleden kunnen zich eerst richten op de elementen uit het coalitieakkoord waar zij achter staan en vervolgens speerpunten van de eigen partij opwerpen die niet in het coalitieakkoord zijn uitgewerkt. Mogelijk beweegt de gemeenteraad met uw ideeën mee.’

Veel provincies spreken af om halverwege de coalitieperiode een zogeheten “midterm review” uit te voeren, waarbij extra aandacht wordt geschonken aan het uitgevoerde beleid en de realisatie van de doelstellingen uit het coalitieakkoord. Het is echt een moment van heroverweging en daarom een mooi instrument, omdat het de mogelijkheid geeft om daadwerkelijk tussentijds bij te sturen en wijzigingen aan te brengen (die landen in de begroting). Ook gemeenten adviseer ik om een midtermreview af te spreken in het raads- of coalitieakkoord, zodat u als raadslid een extra sturingsinstrument krijgt.

Advies 2: formuleer scherp de prestatie-indicatoren

‘Veel prestaties kunt u meetbaar maken. Maak in de begroting met het college concrete afspraken over welke prestaties gerealiseerd moeten worden en welke indicator daarbij past. Het kiezen van het juiste type indicator hangt af van het specifieke doel en de context van de meting. Het is belangrijk om indicatoren te selecteren die relevant zijn voor het beoordelen van de prestaties en het nemen van beslissingen. Indicatoren zijn er op vier ‘niveaus’:

Input-indicatoren: deze indicatoren meten de middelen die worden ingezet om een bepaald doel te bereiken. Ze geven inzicht in de hoeveelheid en kwaliteit van de input. Voorbeelden hiervan zijn het aantal medewerkers, het beschikbare budget of de benodigde materialen.
Throughput-indicatoren: deze indicatoren meten de activiteiten die worden uitgevoerd/ingezet om een doelstelling te realiseren. Ze geven inzicht in de realisatie van de voorgenomen acties. Voorbeelden hiervan zijn het aantal georganiseerde bijeenkomsten met inwoners over een specifiek onderwerp of het aantal uitgevoerde (handhavings)controles. 
Output- of resultaatindicatoren: deze indicatoren meten de resultaten of output die worden gegenereerd door een bepaald proces of activiteit. Ze geven inzicht in de hoeveelheid en kwaliteit van de output. Voorbeelden hiervan zijn het aantal subsidies, de hoeveelheid geplante bomen of aangelegde vierkante meters fietspad of de dienstverlenings- of medewerkerstevredenheidsscores.
Impact- of effectindicatoren: deze indicatoren meten de langetermijneffecten of impact van een bepaalde activiteit, beleid of programma. Ze geven inzicht in de veranderingen die optreden als gevolg van deze activiteit. Voorbeelden hiervan zijn de vermindering van CO2-uitstoot, de verbetering van de gezondheid van de bevolking of de toename van de werkgelegenheid.

Ik zie in de praktijk veel input- en throughput-indicatoren, maar zorg vooral dat output (op de kortere termijn) en outcome (vaak op de langere termijn) helder zijn. Het gaat u immers om het effect van het gemeentelijke beleid op de buitenwereld.

Een voorbeeld: u wilt een veiligere weg voor overstekend verkeer. U besluit daartoe de snelheid van de weg te verlagen naar dertig kilometer per uur en in overleg met de politie en het openbaar ministerie worden flitspalen geplaatst. Als indicator benoemt u het aantal snelheidsbekeuringen. U weet nu echter niet of er ook daadwerkelijk minder incidenten (zoals ongelukken) hebben plaatsgevonden. Houd dus altijd de meting van de impact en de (veronderstelde) causaliteit goed in de gaten.

Hoewel het werken met indicatoren geen exacte wetenschap is, helpt het concreet maken en het meten van output en de effecten u om de vinger aan de pols te houden. Realiseer u wel dat effectmetingen door de complexiteit niet altijd jaarlijks mogelijk zijn en dat ook de causaliteit meestal niet eendimensionaal is en dus altijd sprake is van andere invloeden. Effectindicatoren zijn dus lastiger om op te sturen, daarom adviseren wij om deze te combineren met (jaarlijks te meten concrete) resultaatindicatoren.

Voor opgaven waar het effect op de langere termijn moet worden gerealiseerd (zoals bij de klimaatdoelstellingen) is het verstandig om op basis van de “transitiepaden” tussentijdse mijlpalen en indicatoren te formuleren op basis waarvan u kunt bepalen of de opgave ‘op koers ligt’ of dat bijgestuurd moet worden. Zie hiervoor ook ons artikel over sturen op klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen.’

Advies 3: monitor de gehanteerde uitgangspunten bij de huidige onzekerheden

‘De geopolitieke ontwikkelingen, de wooncrisis, klimaat- en stikstofproblematiek, stijgende jeugdzorgkosten en de energietransitie zorgen (ook) bij gemeenten voor veel extra uitdagingen en onzekerheden. Hetzelfde geldt voor de veranderingen ten aanzien van de (verwachte) kortingen op het gemeentefonds vanaf 2028. En misschien spelen in uw gemeente nog andere specifieke ontwikkelingen die u wilt volgen.

De begroting moet helder zijn over de bestuurlijke en de financiële hoofdlijnen van de keuzes die het college heeft gemaakt met betrekking tot al deze (onzekere) ontwikkelingen, inclusief een onderscheid in wat beïnvloedbaar is en wat niet. Hierbij is het belangrijk dat het college de belangrijkste uitgangspunten en aannames periodiek monitort om bij te kunnen sturen. Spreek daarbij af bij welke impact (op begroting, financiële ratio’s en/of prestatie-indicatoren) het college de gemeenteraad informeert of nieuwe besluitvorming aan de raad voorlegt.

Om de onzekerheden, het risicoprofiel en de gevolgen meer te duiden, helpt het om bij de belangrijke besluiten voor uw gemeente het college verschillende scenario’s en de gevolgen voor de beleidsdoelstellingen in hoofdlijnen uit te laten werken. Zo krijgt u beter zicht op uw handelingsperspectief.

Soms is het nog niet bekend wat de (financiële) effecten van een ontwikkeling zijn. Maar ook als het college nog geen inschatting kan maken, is het relevant voor u om te weten waarom dat zo is. Dan kunt u uw toezicht zo inrichten dat die effecten langzamerhand in beeld komen.’

Advies 4: let op een integrale afweging van korte- en langetermijneffect

Input-indicatoren: deze indicatoren meten de middelen die worden ingezet om een bepaald doel te bereiken. Ze geven inzicht in de hoeveelheid en kwaliteit van de input. Voorbeelden hiervan zijn het aantal medewerkers, het beschikbare budget of de benodigde materialen.
Throughput-indicatoren: deze indicatoren meten de activiteiten die worden uitgevoerd/ingezet om een doelstelling te realiseren. Ze geven inzicht in de realisatie van de voorgenomen acties. Voorbeelden hiervan zijn het aantal georganiseerde bijeenkomsten met inwoners over een specifiek onderwerp of het aantal uitgevoerde (handhavings)controles. 
Output- of resultaatindicatoren: deze indicatoren meten de resultaten of output die worden gegenereerd door een bepaald proces of activiteit. Ze geven inzicht in de hoeveelheid en kwaliteit van de output. Voorbeelden hiervan zijn het aantal subsidies, de hoeveelheid geplante bomen of aangelegde vierkante meters fietspad of de dienstverlenings- of medewerkerstevredenheidsscores.
Impact- of effectindicatoren: deze indicatoren meten de langetermijneffecten of impact van een bepaalde activiteit, beleid of programma. Ze geven inzicht in de veranderingen die optreden als gevolg van deze activiteit. Voorbeelden hiervan zijn de vermindering van CO2-uitstoot, de verbetering van de gezondheid van de bevolking of de toename van de werkgelegenheid.

Advies 4: let op een integrale afweging van korte- en langetermijneffect

‘Het is van belang om de financiële positie van gemeenten goed te monitoren, zeker gezien de benodigde investeringen op bijvoorbeeld het gebied van wonen, onderwijshuisvesting, energie- en warmtetransitie, klimaatadaptatie en de stijgende zorglasten. Er is incidenteel geld beschikbaar (via specifieke uitkeringen en fondsen), maar de effecten op langere termijn zijn voor de toekomst van belang. Een goede afweging tussen korte- en langetermijneffect is belangrijk, zowel voor de financiën als voor de gevolgen op verschillende beleidsterreinen. Prioriteren wordt waarschijnlijk steeds belangrijker door schaarste in (structurele) middelen, capaciteit en grondstoffen. Meer dan in voorgaande jaren zal de raad de korte- en langetermijneffecten moeten afwegen.

Zorg dat u beslagen ten ijs komt en – ondanks alle onzekerheden – voldoende basis heeft om tot besluitvorming te komen, waarbij uw politieke gedachtengoed uiteraard uw afweging zal kleuren. Extra investeringen nu zullen bijvoorbeeld leiden tot structurele kapitaallasten in de toekomst. Incidentele uitgaven en tekorten kunnen leiden tot een (te) laag weerstandsvermogen. Aan de andere kant is het weerstandsvermogen juist bedoeld om (on)verwachte risico’s op te kunnen vangen.

De financiële effecten kunt u afleiden aan de ontwikkelingen van de financiële kerngetallen, de weerstandsratio en het incidentele en het structurele begrotingsevenwicht (zie onder andere de paragraaf weerstandsvermogen en riiscomanagement). Hoe ontwikkelen deze cijfers zich op de lange termijn? Blijven de ratio’s binnen de gestelde kaders? Hoe wordt het renterisico beheerst? Wordt een eventueel structureel begrotingstekort binnen een redelijke termijn opgelost? Wat zijn de afhankelijkheden van toezeggingen van het Rijk? En wordt de algemene reserve aangevuld als het weerstandsvermogen onder de gestelde norm zakt? Op welke termijn?

De effecten op verschillende beleidsterreinen op de korte en de lange termijn zijn zo mogelijk nog lastiger in te schatten. Geeft de begroting inzicht in de verwachte ontwikkeling van de afgesproken prestatie-indicatoren? Welke uitgangspunten en aannames horen daarbij? Waar moet u intensiveren, waar temporiseren en met welke (verwachte) gevolgen? Kan het college u mogelijke alternatieven van het voorgestelde beleid/maatregelen aangeven zodat u een eigen (andere) afweging kunt maken?

Mogelijk dat uw gemeente de komende jaren vanwege een magere financiële positie en/of het ontbreken van structureel evenwicht (weer) moet “ombuigen” of dat er bezuinigingen op het ambtelijke apparaat nodig zijn. Vaak is de eerste stap om eventueleruimte in de begroting (structurele onderbesteding, reserves, enzovoorts) aan te pakken. Er wordt dan in feite strakker begroot en  scherper aan de wind gevaren. Dit hebben echter al veel gemeenten de afgelopen periode gedaan.

Na deze meer technische maatregelen in de begroting komen er vaak ombuigingen en bezuinigingen met pijnlijkere keuzes. Daag het college uit op de concreetheid en controleerbaarheid van de maatregelen (en bijbehorende indicatoren), zodat u in uw controlerende rol kan volgen of de maatregelen worden uitgevoerd en het gewenste resultaat wordt bereikt. Vergeet hierbij niet de impact op de programmadoelstellingen in ogenschouw te nemen (en inzichtelijk te laten maken). Belangrijk is daarnaast dat de interne “checks en balances” (in de controllijn) op orde zijn om aanvullende risico’s snel te kunnen adresseren.’ 

Advies 5: maak de begroting tot uw instrument

‘Alle begrotingen zijn opgebouwd volgens de verplichte eisen van de verslaggevingsregels Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Maar dat betekent niet dat u het niet eigen mag maken. Zo is het toegestaan in het jaarverslag paragrafen toe te voegen rondom (vaak programma-overstijgende) onderwerpen waarover u specifiek geïnformeerd wilt worden. Denk aan een paragraaf over duurzaamheid of brede welvaart, over belangrijke verbeterprogramma’s of complexe, risicovolle projecten. Realiseer u wel dat alle extra verzoeken menskracht, tijd en geld kosten – en de begroting verder laten groeien – dus evalueer tijdig of een extra paragraaf nog steeds nodig is.’