De behandeling van de begroting

03/10/22

Vijf adviezen voor raadsleden en Statenleden

‘De begroting staat weer op de agenda van de gemeenteraad’, vertelt Martine Koedijk, accountant en sectorvoorzitter binnenlands bestuur bij PwC. ‘Maar de beschikbare informatie is vaak ingewikkeld, specialistisch en er is bovenal heel veel van. Dat maakt het werk van raadsleden niet eenvoudig.’ Om raadsleden een helpende hand te bieden, gaat Koedijk met concrete adviezen toelichten hoe de rapportages uit de planning & controlcyclus zijn te gebruiken, te beginnen met de begroting. Dezelfde adviezen gelden overigens ook voor Statenleden die de provinciebegroting behandelen.

Voorbereiding begrotingsbehandeling

In de begroting worden ambities en beoogde maatschappelijke effecten vertaald in doelstellingen, prestaties en budgetten. Raadsleden bepalen de onderwerpen en de diepgang waarmee zij gedurende het jaar geïnformeerd worden via tussentijdse rapportages. Koedijk: ‘Dat leidt er nogal eens toe dat vrijwel elke vraag van een raadslid uitmondt in een uitbreiding van de begroting. Gevolg is dat begrotingen zo omvangrijk worden dat het raadsleden afschrikt en de praktische informatiewaarde laag is. Dat laatste is natuurlijk niet de bedoeling. Raadsleden moeten met elkaar in discussie gaan over het nut en de noodzaak van de opgenomen informatie, ervoor zorgen dat zij de begroting doorgronden en ermee kunnen sturen om maatschappelijke effecten te realiseren. Graag geef ik vijf adviezen om de behandeling van de begroting voor te bereiden, zonder voorschrijvend te willen zijn. De adviezen zijn bedoeld ter ondersteuning en inspiratie. Tegen zowel raadsleden als Statenleden zeg ik: gebruik eruit wat u kunt gebruiken.’

Advies een: neem het coalitieakkoord als leidraad

Het is de kunst om focus aan te brengen in uw begrotingsbehandeling. Lees daartoe allereerst de bestuurlijke en financiële hoofdlijnen, de samenvatting van de begroting. Neem voor de verdere begrotingstekst het coalitieakkoord als leidraad – de afspraken met het college verdienen de focus voor uw kaderstellende en controlerende taak. Als u als fractielid een eigen specialisme heeft, beoordeelt u natuurlijk de informatie die daarover gaat. Oppositieleden kunnen zich eerst richten op de elementen uit het coalitieakkoord waar zij achter staan en vervolgens speerpunten van de eigen partij opwerpen die niet in het coalitieakkoord zijn uitgewerkt, mogelijk beweegt de raad met uw ideeën mee.

Voor ieder raadslid geldt: selecteer die doelstellingen die u het belangrijkst vindt, zorg ervoor dat ze zo smart mogelijk worden vastgelegd – specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdgebonden – en zorg voor niet teveel maar goede indicatoren, die ook daadwerkelijk te meten zijn. Hoe concreter de doelstellingen, des te beter tussentijds kan worden gerapporteerd en des te beter u kunt controleren en bijsturen.

Advies twee: formuleer scherp de prestatie-indicatoren

Veel prestaties kunnen meetbaar worden gemaakt. Maak in de begroting met het college concrete afspraken over welke prestaties gerealiseerd moeten worden en welke indicator daarbij past. Prestatie-indicatoren zijn er op vier niveaus:

Input: wat mag het kosten, welke mensen/middelen zetten we in?
Throughput: welke activiteiten gaan we verrichten?
Output: welke prestaties realiseren we met deze activiteiten?
Outcome: welk maatschappelijk effect hebben de activiteiten en prestaties?

Ik zie in de praktijk veel input- en throughput-indicatoren, maar zorg vooral dat output (op de kortere termijn) en outcome (vaak op de langere termijn) helder zijn. Het gaat u immers om het effect van het gemeentelijk beleid op de buitenwereld. Een voorbeeld: U wilt een veiliger plein. U benoemt als input-indicator het aantal keren dat de wijkagent op het plein komt. Maar het aantal geweldsincidenten als outcome is misschien wel een betere indicator. Als u beide indicatoren meet, is het de vraag of u kunt stellen dat meer politie op straat zorgt voor minder incidenten, misschien is ander (flankerend) beleid van invloed. Houd dus de causaliteit goed in de gaten. Hoewel het werken met indicatoren geen exacte wetenschap is, helpt het concreet maken en meten van output en de effecten u om de vinger aan de pols te houden. Realiseer u wel dat effectmetingen door de complexiteit niet altijd jaarlijks mogelijk zijn.

Advies drie: monitor de gehanteerde uitgangspunten bij de huidige onzekerheden

De stikstofproblematiek, de extra opvang van vluchtelingen, de stijgende energie- en grondstofprijzen en de wooncrisis zorgen ook bij gemeenten voor veel extra uitdagingen en onzekerheden. Hetzelfde geldt voor de tekorten op het sociaal domein of de (verwachte) kortingen op het gemeentefonds vanaf 2026. En misschien spelen in uw gemeente nog andere specifieke ontwikkelingen die u wilt volgen.

De begroting moet helder zijn over de bestuurlijke en de financiële hoofdlijnen van de keuzes die het college heeft gemaakt met betrekking tot al deze (onzekere) ontwikkelingen, inclusief een onderscheid in wat beïnvloedbaar is en wat niet. Hierbij is het belangrijk dat het college de belangrijkste uitgangspunten en aannames periodiek monitort om bij te kunnen sturen. Spreek daarbij af bij welke impact (op begroting, financiële ratio’s en/of prestatie-indicatoren) het college de raad informeert of nieuwe besluitvorming aan de raad voorlegt.

Om de onzekerheden, het risicoprofiel en de gevolgen meer te duiden, helpt het om bij de significante onderwerpen voor uw gemeente het college verschillende scenario’s en de gevolgen voor de beleidsdoelstellingen in hoofdlijnen uit te laten werken. Zo krijgt u beter zicht op uw handelingsperspectief.

Soms is het nog niet bekend wat de (financiële) effecten van een ontwikkeling zijn. Maar ook als het college nog geen inschatting kan maken, is het relevant voor u om te weten waarom dat zo is. Dan kunt u uw toezicht zo inrichten dat die effecten langzamerhand in beeld komen.

Advies vier: Integrale afweging van korte- en langetermijneffect

Veel gemeenten hadden het voor de coronacrisis financieel structureel gezien lastig. De huidige ontwikkelingen zullen de situatie mogelijk verergeren, alhoewel veel incidenteel geld (via specifieke uitkeringen en fondsen) beschikbaar is. Een goede afweging tussen korte- en langetermijneffect is belangrijk, zowel voor de financiën als voor de gevolgen op verschillende beleidsterreinen. Prioriteren is vaak noodzakelijk. Meer dan in voorgaande jaren zal de raad de korte- en langetermijneffecten moeten afwegen. Zorg dat u beslagen ten ijs komt en – ondanks alle onzekerheden – voldoende basis heeft om tot besluitvorming te komen, waarbij uw politieke gedachtengoed uiteraard uw afweging zal kleuren. Extra investeringen nu zullen bijvoorbeeld leiden tot structurele kapitaallasten in de toekomst. Incidentele uitgaven en tekorten kunnen leiden tot een (te) laag weerstandsvermogen. Aan de andere kant is het weerstandsvermogen juist bedoeld om (on)verwachte risico’s op te kunnen vangen.

De financiële effecten kunt u afleiden aan de ontwikkelingen van de financiële kerngetallen, de weerstandsratio en het incidentele en het structurele begrotingsevenwicht. Hoe ontwikkelen deze cijfers zich op de lange termijn? Blijven de ratio’s binnen gestelde kaders? Hoe wordt het renterisico beheerst? Wordt het structurele begrotingstekort binnen een redelijke termijn opgelost? Wat zijn de afhankelijkheden van toezeggingen van het Rijk? En wordt de algemene reserve aangevuld als het weerstandsvermogen onder de gestelde norm zakt? Op welke termijn?

De effecten op verschillende beleidsterreinen op de korte en de lange termijn zijn zo mogelijk nog lastiger in te schatten. Geeft de begroting inzicht in de verwachte ontwikkeling van de afgesproken prestatie-indicatoren? Welke uitgangspunten en aannames horen daarbij? Waar moet u intensiveren, waar temporiseren en met welke (verwachte) gevolgen? Het advies dat ik eerder gaf bij de zomernota geldt nu weer: kan het college u mogelijke alternatieven van het voorgestelde beleid/maatregelen aangeven zodat u een eigen (andere) afweging kunt maken?

Advies vijf: maak de begroting tot uw instrument

Alle begrotingen zijn opgebouwd volgens de verplichte eisen van de verslaggevingsregels Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Maar dat betekent niet dat u het niet eigen mag maken. Zo is het toegestaan in het jaarverslag paragrafen toe te voegen rondom (vaak programma-overstijgende) onderwerpen waarover u specifiek geïnformeerd wilt worden – denk aan een paragraaf over duurzaamheid of brede welvaart, over belangrijke verbeterprogramma’s of complexe, risicovolle projecten. Realiseer u wel dat alle extra verzoeken menskracht, tijd en geld kosten – en de begroting verder laten groeien – dus evalueer tijdig of een extra paragraaf nog steeds nodig is.