De behandeling van de jaarrekening

Martine Koedijk, accountant en sectorvoorzitter lokale overheden bij PwC, helpt raadsleden op weg met concrete adviezen rondom de jaarrekening. Lees ook de artikelen rondom de kadernota, begroting en voor- en najaarsnota. Deze adviezen gelden overigens ook voor Statenleden.

Inrichting van de planning- en controlcyclus

Rode draad herkennen in omvangrijk document

De jaarrekening volgt de begroting, is het vaak gehoorde devies. Feitelijk is het ook juist: de verslaggevingsregels schrijven voor dat de inhoud van de jaarrekening moet aansluiten op de door de raad vastgestelde begroting. Maar de jaarrekening is vaak een omvangrijk en vrij technisch document. Het is daardoor voor raadsleden moeilijk de rode draad te herkennen en te bepalen aan welke knoppen zij kunnen draaien. Hoe kunnen raadsleden en Statenleden de jaarrekening beter gebruiken in hun rol?

Advies één: leer voor de toekomst

De jaarrekening is in de basis een verantwoordingsdocument. Het college legt formeel verantwoording af aan de raad, waarna de raad decharge verleend aan het college. Natuurlijk moet dat formele traject doorlopen worden, maar wij adviseren u ook vooral de jaarrekening te gebruiken om van te leren. Wat heeft wel gewerkt en wat niet?  Blijkt bijvoorbeeld uit de jaarrekening dat het beleid voor het verlagen van de instroom in de bijstand niet effectief was? Dan is het weinig zinvol ditzelfde beleid in de begroting van volgend jaar op te nemen. De gemeente is een lerende organisatie – benut dus de informatie die de jaarrekening hiervoor geeft over de beleids- en financiële doelstellingen.

Ook is het goed te reflecteren op de informatiewaarde van de jaarstukken om verbeteringen voor de begroting te kunnen agenderen.

• Zijn bijvoorbeeld de beoogde resultaten/doelstellingen concreet en passen de indicatoren bij de doelstellingen (zie ook advies 2)?
• Is de toelichting bij (financiële) afwijkingen begrijpelijk en ‘redengevend'?
• Gebruikt het college verhelderende infografieken?

Advies twee: focus op bereikte resultaten in plaats van verrichte activiteiten

De jaarrekening geeft een samenvatting van het gerealiseerde beleid per programma. Onze ervaring is dat vaak vooral beschreven is welke activiteiten gerealiseerd zijn (wat hebben we gedaan), in plaats van welk resultaat of maatschappelijk effect hiermee bereikt is. Zo is goed om te weten dat er een nieuw verkeersveiligheidsplan opgesteld is, maar het is voor u als raad vooral interessant om te weten of dit plan uitgevoerd is en welk effect dit heeft gehad: is de verkeersveiligheid daadwerkelijk toegenomen?

Beoordeel de voor u belangrijke onderwerpen; welke resultaten zijn bereikt (doeltreffendheid) en welke prestaties en middelen daarvoor nodig waren (doelmatigheid), samen met de informatie uit daarvoor relevante paragrafen als onderhoud kapitaalgoederen en verbonden partijen. Pas dan kunt u een kwalitatief oordeel vellen over het gevoerde beleid. Geef daarbij ook specifiek aandacht aan onderbesteding (ook in relatie tot de investeringsbegroting). Wat zegt dit over de bereikte resultaten en de benodigde financiële en beleidsmatige inzet voor volgend jaar? Is het wel nodig of reëel om de onderbesteding via een reserve “mee te nemen” naar het volgende jaar? Welke conclusies kunt u eruit leren over de kwaliteit van de begrote investeringen en het kredietbeheer? Bevraag eventueel uw college daarop.  

Advies drie: beoordeel de financiële positie en het weerstandsvermogen van de gemeente

Een gemeente is maar beperkt vergelijkbaar met een commercieel bedrijf. Door haar maatschappelijke functie en afwijkende verslaggevingsregels is de financiële positie van een gemeente moeilijk te beoordelen. Daarom is het enkele jaren geleden verplicht geworden om zes financiële kengetallen op te nemen in de begroting en jaarrekening. Maar wanneer is een kengetal goed? En wanneer moet u het college om maatregelen vragen?

Ons advies is om voor de financiële kengetallen de handreiking van de VNG te hanteren als referentie:

Solide inschatting van ontwikkelingen

Het is een onzekere tijd en elke gemeente of provincie staat voor grote uitdagingen. Belangrijke opgaven en daaraan gerelateerde investeringen liggen op het bordje van de gemeenten zoals woningbouw, jeugdzorg, onderwijshuisvesting, energie- en warmtetransitie en klimaatadaptatie. Ook staat het structurele evenwicht van de begroting onder druk en nemen de geopolitieke spanningen toe. Dit vraagt om een solide inschatting van de ontwikkelingen, (financiële) risico's en toekomstplanning. Daarom is de wendbaarheid en weerbaarheid van de meerjarenbegroting zeker ook een aandachtspunt voor raadsleden.

Invloed op weerstandsvermogen

Verhoogde risico's door onzekerheden vanuit internationale en landelijke politieke ontwikkelingen, langere doorlooptijden van projecten door bezwaren of netcongestie, een omvangrijke investeringsagenda, verhoogde inflatie en schaarste aan mensen en middelen hebben invloed op het weerstandsvermogen en mogelijk ook op de waardering van van grondexploitaties, deelnemingen, uitstaande leningen en/of vastgoed. Past het niveau van het weerstandsvermogen nog bij uw risicobereidheid?

Visie op financiële positie

Vraag uw college om een visie en/of reflectie op de financiële positie inclusief het weerstandsvermogen in de jaarstukken. Die visie kunt u als uitgangspunt voor uw beoordeling nemen, als dit niet al in de jaarrekening staat.

Het is daarbij verstandig om bovenstaande indicatoren in gezamenlijkheid te beoordelen. Een indicator die niet binnen de referentie valt, is wat anders dan meerdere indicatoren die op 'rood' staan.

Ook moet u hierbij meewegen in welke ontwikkelfase uw gemeente zit. Voor een gemeente met een snelgroeiend inwonersaantal is een tijdelijk verhoogde nettoschuldquote en grondexploitatiequote bijvoorbeeld minder alarmerend dan voor een gemeente in rustiger vaarwater of een krimpende gemeente. U kunt als raad ook zelf kaders vaststellen waarbinnen het college moet opereren voor de kengetallen. Zo stelt u kaders aan de voorkant om uw gemeente financieel gezond te houden.  

Advies vier: verdiep u in de bevindingen van de accountant

Als raad hebt u een accountant aangesteld. Die controleert de jaarstukken ten behoeve van uw controlerende rol. Daarbij geeft hij of zij een oordeel af over de getrouwheid van de jaarrekening inclusief de rechtmatigheidsverantwoording: geeft de jaarrekening een waarheidsgetrouw beeld?

De accountant zal daarnaast eventuele bevindingen over de IT, de interne beheersing en fraude rapporteren. Verdiep u in deze bevindingen en stel uzelf een aantal vragen:

• Waardoor zijn de bevindingen ontstaan? 
• Hebben andere gemeenten dezelfde bevindingen of is uw gemeente een uitzondering?
• Welke acties gaat het college ondernemen om deze bevindingen in de toekomst te voorkomen, en ervaart u voldoende urgentie? 
• Kunt u bij kritische bevindingen de opvolging van de acties volgen in een komend P&C-document?

De bevindingen uit de (interne en externe) controle van de jaarrekening geven vaak ook een goede indicatie van de kwaliteit van de interne beheersing bij de gemeente. Zijn er veel rechtmatigheidsfouten bij EU-aanbestedingen? Dan is waarschijnlijk de interne beheersing van het inkoopproces niet op orde.

Bespreek daarom met het college en uw accountant welke bevindingen aanleiding zijn om te veronderstellen dat de interne beheersing niet effectief is en welke acties nodig zijn voor de toekomst. Op die manier houdt u het college en uzelf scherp op het risico van fouten die zich herhalen.  

Advies vijf: schaarste dwingt tot keuzes maken: prioriteer

Voor de realisatie van de doelstellingen lopen lokale overheden tegen diverse actuele problemen aan die te maken hebben met schaarste. Het gaat dan meestal om een tekort aan mensen zowel bij de eigen organisatie als bij leveranciers, aannemers of andere overheidsorganisaties. In de jaarrekening treft u daarvan signalen van vertraging bij grondexploitaties en investeringen of voorbereidende processen (denk aan vergunningen), onderbesteding of groeiende externe inhuur.

Wij adviseren om als raad hierover in gesprek te gaan met het college om voor het lopende jaar vast te stellen welke maatregelen worden getroffen en welke keuzes worden gemaakt. Ook de krappe financiële positie van gemeenten kan aanleiding zijn om scherpe(re) keuzes te maken.

Gebeurt dat niet, dan bestaat het risico dat ‘alles een beetje’ aandacht krijgt. Het sturen op resultaten en effecten wordt dan onmogelijk. Het niet realiseren van de gestelde doelstellingen hoeft dan geen probleem te zijn, als het een bewuste keuze is. De raad kan er echter ook voor kiezen bepaalde ambities/projecten prioriteit te geven, naast de wettelijke taken. Dat geeft helderheid en focus en kan voorkomen dat er ongewenste onderbesteding is.