Strategische autonomie: noodzaak van kaders en keuzes voor uitvoerbaar beleid

In onze eerste blog lieten we zien dat de discussie rondom het thema strategische autonomie speelt op verschillende vlakken en wordt gevoerd vanuit verschillende perspectieven. In deze blog gaan we dieper in op het opstellen van beleid en hoe strategische autonomie te operationaliseren is in de dagelijkse bedrijfsvoering. 

Strategische autonomie in de actualiteit

De ontwikkelingen de laatste tijd laten zien dat het thema strategische autonomie actueler is dan ooit. De oorlog in Oekraïne heeft pijnlijk blootgelegd hoe afhankelijk Europa van Rusland is op het gebied van gas; de wereldwijde grondstoffenschaarste heeft zijn weerslag op de beschikbaarheid van goederen in tal van sectoren, en de dreiging van een mogelijke blokkade van Taiwan zal een zeer grote impact hebben gegeven de wereldwijde afhankelijkheid van in Taiwan geproduceerde chips.

De Europese Unie probeert de koers te veranderen, onder andere met de European Chips Act en de Critical Raw Materials Act, om zo haar afhankelijkheden buiten de EU op deze cruciale gebieden zoveel als mogelijk te beperken. Dit maakt de vraag des te urgenter om de afhankelijkheden duidelijk in kaart te brengen en deze zo veel mogelijk te verminderen. 

Dit vraagstuk met betrekking tot strategische autonomie, speelt ook in Nederland. De Defensienota 2022 ‘Sterker Nederland, Veiliger Europa’ definieert strategische autonomie als “...de gegarandeerde toegang tot en beschikbaarheid van (internationale) kennis, rechten, mensen en middelen die noodzakelijk zijn om militaire capaciteiten in stand te houden en operaties uit te voeren, ongeacht de coalitie waarbinnen inzet plaatsvindt. Het kabinet legt hierbij de nadruk op een zelfredzamer Europa.”

Om te kunnen vaststellen wat strategische autonomie voor Nederland betekent, zijn in onze optiek twee kernvragen relevant:

A. Hoe bepaal je de strategische consequenties van de toenemende roep om autonomie binnen de Europese context?

B. Hoe zorgen we er voor dat de ambitie van strategische autonomie vertaald wordt naar concrete handvatten voor de Defensieorganisatie? 

A. Beleidsperspectief op strategische autonomie 

Het belang van verdergaande Europese samenwerking wordt - ook vanuit Nederlands perspectief - meermaals benadrukt. De concrete stappen richting strategische autonomie zijn echter, ondanks verschillende beleidsdocumenten zoals de Defensievisie 2035, Defensienota 2022, de Defensie Industrie Strategie (DIS) en het Strategisch Kompas van de EU, nog niet uitgekristalliseerd. Ook blijft het de vraag op welke gebieden Nederland strategisch zelfstandiger wil zijn en waar het bereid is (de risico’s van) wederzijdse afhankelijkheden te accepteren. Er is immers een zekere balans nodig van wederzijdse afhankelijkheden om strategische autonomie te laten werken.

Onderstaand denkkader structureert strategische autonomie op beleidsperspectief aan de hand van de volgende kernvragen.

1. Hoe lang kan en wil je autonoom zijn? 

Het willen en kunnen gaat over de politieke en economische haalbaarheid en wenselijkheid van de doelstellingen die ten grondslag liggen aan strategische autonomie. In de afgelopen jaren - en zeker het afgelopen jaar - stijgen de kosten van innovatie en ontwikkeling in de Defensie-industrie. Hoewel verschillende landen hebben aangegeven op korte termijn meer te willen investeren in Defensie, zal het op kortere termijn lastig zijn om een (meer) competitieve Europese defensie-industrie op te tuigen die aan de verhoogde vraag kan voldoen. Dit maakt de potentiële afhankelijkheid van, bijvoorbeeld, de VS alsmaar groter.

Enkel toenemende investeringen zullen niet voldoende zijn om strategische autonomie te kunnen bereiken. De Russische invasie van Oekraïne en de daarmee gepaard gaande dreiging voor het continent Europa dragen enerzijds bij aan een verhoogd draagvlak voor toenemende defensie investeringen. De economische consequenties van het conflict, zoals de grondstoffenschaarste en inflatie, maken het anderzijds minder realistisch om op kortere termijn te voorzien in de strategische ambities van een autonoom Europa. De urgente vraag vanuit verschillende Europese lidstaten om hun defensiecapaciteit te versterken en het beperkte absorptievermogen van de Europese defensiemaakindustrie vragen om een realistische (korte termijn) aanpak. 

2. Met welke partners of in welke samenstelling wil je strategisch autonoom zijn? 

Nederland kan niet - en streeft niet langer na - alle capaciteit zelf te bezitten en volledig autonoom te zijn. We achten het vanuit een beleidsperspectief daarom van belang om bij besluitvorming de risico’s voor inzetbaarheid en operationele relevantie goed af te wegen. Als bijvoorbeeld op Europees niveau de belangen al goed zijn beschermd en dit de Nederlandse toegang niet belemmert, is autonomie op nationaal niveau niet meer nodig. Nederland sluit zich al aan bij tal van initiatieven zoals het Europees Defensiefonds (EDF) en de Permanente gestructureerde samenwerking op het gebied van Defensie en Veiligheid (PESCO) om de Europese autonomie te versterken. 

Tegelijkertijd is het zo dat wanneer Nederland op bepaalde aspecten een sterke positie heeft ten opzichte van partners, er ook een belang zal zijn om toegang te willen behouden daar waar Nederland niet of in mindere mate over beschikt. Er liggen bovendien tal van beleidsinitiatieven om het concurrentievermogen van de Nederlandse defensiesector te stimuleren en er zijn vele samenwerkingen opgetuigd met kennisinstellingen en het bedrijfsleven om het defensie-ecosysteem te stimuleren. Voor (militair-) industriële capaciteiten laat de Defensie Industrie Strategie zien wat de Nederlandse ambitie van Defensie is voor wat betreft haar niveau van betrokkenheid in het (door)ontwikkelen en leveren van defensiecapaciteiten; wat zij vooral zelf wil houden, waar Defensie ontwikkelingen op technologisch vlak nauwlettend volgt, wat Nederland overlaat aan internationale partners en bondgenoten, en wat Nederland overlaat aan de markt.

Binnen de context van de EU en de NAVO bestaan er tal van verschillen; zo voelen lidstaten en bondgenoten aan de Oostflank zich meer bedreigd door Rusland dan Zuid-Europese landen. Ook is er een verscheidenheid aan economische draagkracht tussen verschillende landen, wat zich kan karakteriseren in het defensiebudget en capacitaire invulling. Internationale dialoog over deze verschillen en hoe zich dat doorvertaald naar de verdeling van de individuele draaglast (burden sharing) op capaciteits- en portfolioniveau, verdienen onverminderd de aandacht. 

Tegelijkertijd blijft het belangrijk om de complementariteit tussen de EU en NAVO te versterken; een strategisch sterker EU mag niet betekenen dat het ten koste gaat van de NAVO. Daar waar het EU-defensiebeleid zich afzonderlijk van de VS kan positioneren, is dat binnen de NAVO anders. De VS heeft de afgelopen jaren verschillende Europese landen meermaals op het hart gedrukt hun defensiebudgetten te verhogen ten behoeve van een meer gelijkwaardige lastenverdeling binnen de NAVO. De verhoging van Europese budgetten vraagt om een sterkere Europese maakindustrie wat past binnen het gedachtegoed van strategische autonomie. Tegelijkertijd is de VS niet gebaat bij een volledig autonoom Europa, aangezien Europa nog altijd groot afnemer is van de Amerikaanse militaire maakindustrie. De vraag is hoe een militair zelfstandiger Europa de komende jaren parallel aan een versterkte trans-Atlantische relatie kan bestaan en worden geconsolideerd. Zorgvuldig en helder beleid is om die reden geboden. Alleen als beleidsvoornemens en visie worden doorvertaald naar concrete beleidskeuzes, kunnen er op nationaal en Europees vlak duidelijke militair-operationele afwegingen worden gemaakt. 

B. Operationalisering van strategische autonomie - Borgen van operationele beschikbaarheid en relevantie

Naast strategische keuzes is het noodzakelijk om na te denken over hoe beleid te operationaliseren, zodat de keuzes ook worden beschouwd vanuit een militair-operationele lens en in samenhang met het vermogen om de militaire capaciteit in stand te houden, dan wel door te ontwikkelen. Dit moet op individueel militair vermogen (een wapensysteem of eenheid) en vergt een afweging op portfolioniveau over de militaire vermogens heen voor de balans en wederkerigheid tussen de landen. 

Onderstaande denkkader geeft een aantal handvatten om strategische autonomie te operationaliseren. 

1. Ketenanalyse - Waar in de keten zijn er afhankelijkheden van partijen buiten Defensie?

Afhankelijkheden gaan gepaard met risico’s. Voor defensiemachten betekent een verstoring van een cruciale schakel in de keten dat de operationele gereedheid en de operationele relevantie van haar wapensystemen potentieel in gevaar komt. Wereldwijd hebben landen om die reden behoefte om afhankelijkheden voor deze schakels in de keten van partijen buiten de eigen landsgrenzen, of buiten sterke strategische partnerschappen, zoveel mogelijk te beperken of te reguleren. 

Het is van belang de volledige breedte aan relevante binnen- en buitenlandse ketens in beschouwing te nemen, waaronder de operationele keten, de logistieke keten, de instandhoudingsketen en de (door)ontwikkelketen.

Kernvragen om per keten te beantwoorden zijn:

• Welke schakels bestaan er in deze ketens?
• In welke van deze schakels is Defensie afhankelijk van andere partijen (buitenlandse overheden, Nederlandse en buitenlandse bedrijven)?
• Met welke waarschuwingstijd worden verstoringen in de keten zichtbaar?

2. Risico’s beperken - In welke mate zijn afhankelijkheden acceptabel, onontkoombaar en waar is actie of mitigatie nodig?

Afhankelijkheid van (wereldwijde) partijen is onontkoombaar. De afhankelijkheid is bovendien toegenomen als gevolg van de toenemende complexiteit van wapensystemen, langere logistieke ketens en daarmee de diversiteit aan toeleveranciers. Zo bestaan (wapen)systemen uit honderden tot duizenden verschillende componenten, is hoogwaardige industrie vaak gecentreerd op een select aantal locaties en zijn voorraden zeldzame aardmetalen voorhanden in een beperkt aantal landen. Het laat de noodzaak zien om in detail inzicht te hebben in de ketens. 

Om de mate waarin afhankelijkheid acceptabel is te bepalen, is van belang voor hoe lang Defensie onafhankelijk wil zijn. Het legt andere eisen aan de eerdergenoemde ketens wanneer onafhankelijkheid gaat over een periode van drie maanden, een jaar of nog veel langer. Waar voor een kortere termijn voldoende inzetvoorraden genoeg kunnen zijn om zelf over inzet te kunnen gaan, is voor de langere termijn onafhankelijkheid wellicht een zelfstandig ecosysteem voor de (door)ontwikkeling nodig. 

Wat nodig is voor strategische autonomie en wat redelijkerwijs haalbaar is voor een land als Nederland in haar internationale context van partners en bondgenoten moet duidelijk zijn. Hierin spelen de volgende vragen: 

• Zijn de juiste en voldoende (financiële) middelen beschikbaar?
• Is er toegang tot de relevante industriële capaciteiten, technologische kennis en logistieke keten? 

Voor elk van de afhankelijkheden zal Defensie een afweging moeten maken: 

• Is een eventuele afhankelijkheid acceptabel en in welke mate is de afhankelijkheid überhaupt te beperken? 

De kernvragen om te bepalen of de mate van afhankelijkheid acceptabel is, zijn onder andere:

• Hoe lang moet Defensie onafhankelijk kunnen zijn en in welk verband (afhankelijk van de strategische beleidskeuzes: nationaal, Europees, NAVO)? 
• Ondermijnt de afhankelijkheid een strategisch beleidsdoel of -kader?
• Hoe kwetsbaar is de operationele beschikbaarheid en relevantie van het militair vermogen door de afhankelijkheid? 
  • Wordt de inzetbaarheid direct bedreigd door de afhankelijkheid?
  • Betreft de afhankelijkheid (uitsluitend) het (door)ontwikkelpotentieel om het militair vermogen in de toekomst operationeel relevant te houden?
• Welke mogelijkheden zijn er om het risico dat met de afhankelijkheid gepaard gaat te beperken (mitigatie)?
  • Welke alternatieve ketens zijn er, of is dual-sourcing haalbaar?
  • Heeft Defensie de kennis, rechten, mensen en middelen om zelf de verantwoordelijkheid te nemen?
  • Heeft Defensie de kennis, rechten, mensen en middelen om, indien nodig, de verantwoordelijkheid intern of alternatief te beleggen?
• Wat is ervoor nodig om de afhankelijkheden te beperken en wat betekent dit voor het tijdspad en het portfolio van capaciteiten?

Het vraagstuk rondom strategische autonomie vereist duidelijkheid en keuzes

Het dilemma rondom strategische autonomie vraagt dus om bewuste en gestructureerde keuzes van beleidsmakers, besluitvormers en militairen. Dit zijn zowel strategische keuzes als operationele keuzes om de uitvoerbaarheid in de dagelijkse praktijk te borgen. Voor het opstellen van beleid, bij besluitvorming en in de bedrijfsvoering van Defensie is het van belang de huidige kaders aan te vullen met het daadwerkelijk maken van strategische afwegingen, het bepalen en bovenal uitwerken van het ambitieniveau van Defensie. Daarnaast moeten de risico’s van afhankelijkheid worden afgewogen om hier in de praktische zin uitvoering aan te geven. Eerdergenoemde vragen kunnen hierbij helpen. Op deze manier kunnen defensieorganisaties meer richting geven aan de operationalisering en in de mate van de gewenste strategische autonomie; een onderwerp dat, zo blijkt vandaag de dag, alleen maar relevanter is geworden.