Strategische autonomie, een veelzijdig debat

De afgelopen decennia is de globalisering van de toeleveringsketens enorm toegenomen. Iedereen heeft de afgelopen jaren ook zelf persoonlijk kunnen ervaren dat wereldwijde ketens kwetsbaar zijn. Zeker in de Westerse wereld heeft dit geleid tot het maatschappelijk debat of (partner)landen niet (onderling) een hogere mate van zelfvoorzienendheid moeten betrachten. Van medicijnen tot aan computerchips, van fossiele energie tot aan technologie.

Deze discussie wordt gevoerd over onze alledaagse samenleving, maar geldt evenzeer voor onze (inter)nationale veiligheid en rechtsorde. Het roept de vraag op hoe afhankelijk onze veiligheid mag zijn van diezelfde wereldwijde ketens en onderlinge afspraken over assistentie.

Een volledige onafhankelijkheid op het gebied van veiligheid en defensie kunnen vele landen zich niet veroorloven. De Defensievisie 2035 geeft ook duidelijk aan dat het geen streven van Nederland is om nationaal autonoom te zijn. De discussie ligt wel op tafel wat de juiste balans is in het samenwerken met partners en voldoende zekerheden hebben als land door een gezamenlijke vorm van autonomie en wederkerigheid: de strategische autonomie.

Binnen Nederland, de EU en de NAVO wordt het begrip strategische autonomie al veel gebruikt. Het valt alleen op dat het begrip strategische autonomie geen echte uitleg krijgt in dit debat. Het ontbreekt aan een eenduidige betekenis en doel. In een serie blogs gaan wij dieper in op het thema strategische autonomie en meer specifiek, de dilemma’s rondom het concretiseren en operationaliseren van strategische autonomie binnen het nationale en internationale Defensie domein. Hiermee beogen wij een bijdrage te leveren aan dit debat.

Geopolitieke ontwikkelingen gaan vaak gepaard met de discussie over welke mate van autonomie de EU, de NAVO en ook Nederland met haar krijgsmacht moet nastreven en welke onderlinge afhankelijkheden van bondgenoten en internationale industrie hierin acceptabel of zelfs noodzakelijk is. Afhankelijk zijn van buitenlandse leveranciers voor het instandhouden van militaire capaciteiten wordt in eerste aanleg vaak gezien als een risico voor de gegarandeerde operationele beschikbaarheid van mens en materieel. Internationale ketens worden doorgaans kwetsbaarder geacht dan nationale ketens. Waar afhankelijkheden (noodgedwongen) blijven bestaan, wordt daarom de noodzaak gevoeld voor het inregelen van aanvullende zekerheden in de logistieke ketens of wederkerigheid van de afhankelijkheid. 

Het over de volle breedte van de krijgsmacht realiseren van autonomie binnen de landsgrenzen is al vele jaren een uitdaging, zo niet al lang onmogelijk gebleken. De verdere toename van het hoogtechnologisch karakter van steeds diverser wordende wapensystemen en een kleiner wordende krijgsmacht maakt deze uitdaging, vanuit zowel financieel als technologisch oogpunt, de komende tijd alleen maar groter. 

Het antwoord op de vraag “Wat betekent autonomie voor onze krijgsmacht?” richt zich steeds vaker op het realiseren van de beschikbaarheid en het langjarig operationeel relevant houden van de wapensystemen met behulp van een nationaal ecosysteem en gecontroleerde samenwerkingsstrategie met bondgenoten en (inter)nationale industriële partners: de strategische autonomie. Maar dit is onze invulling van het begrip. 

Het is opvallend dat het begrip strategische autonomie vaak wordt gebruikt, maar zonder een echte uitleg wat strategische autonomie exact betekent, of wanneer strategische autonomie bereikt is. Zo kwam het begrip ook tijdens het Kamerdebat van 10 november jongstleden over de begroting van Defensie ter sprake, maar wederom zonder concrete duiding wat het nu exact inhoudt.¹

Zeven dimensies om strategische autonomie te benaderen

Om strategische autonomie te kunnen bereiken, moeten we dus eerst goed weten wat strategische autonomie nu eigenlijk inhoudt. Het is onze overtuiging dat we hiertoe met meerdere perspectieven naar dit begrip moeten kijken. Daarmee ontstaat ook een beter begrip van de onderliggende belangen en belanghebbenden die strategische autonomie drijven en kunnen deze beter onderling worden opgelijnd. In onze ogen streeft strategische autonomie zekerheden na vanuit verschillende perspectieven. Samenvattend zien wij zeven primaire perspectieven van waaruit een afweging moet worden gemaakt waar en hoe de strategische autonomie te realiseren:

Keuzes die landen individueel en gezamenlijk maken op bovenstaande aspecten kunnen anders zijn op de korte, middelange en lange termijn. Wij zijn van mening dat het waardevol is om nader te concretiseren hoe, waarom en in welke situaties deze invalshoeken kunnen leiden tot verschillende keuzes. Ofwel: hoe operationaliseer je strategische autonomie en welke afwegingen spelen daarbij een rol?

Strategische autonomie: een internationaal en actueel vraagstuk

Strategische autonomie is een internationaal en actueel vraagstuk dat in geopolitieke discussies de ondertoon voert voor wederzijdse argumenten rondom het wel of niet ‘samen’ operationeel optrekken. Ter illustratie: op het geopolitieke toneel laat het veranderde beleid van bondgenoot VS met ‘America first’, de ‘pivot to Asia’ en recentelijk AUKUS, zien dat het voor Europa tijd is om gemeenschappelijk en verenigd actief uitwerking te geven aan het concept strategische autonomie en gericht te investeren in defensie en veiligheid. Op welke wijze hier het beste invulling aan kan worden gegeven is onderwerp van discussie, verschilt van land tot land en is afhankelijk van de kwaliteit van de (bestaande) internationale militaire samenwerking.

Ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) schrijft dat nieuwe stappen nodig zijn om gericht te kunnen reageren op de huidige ontwikkelingen die de veiligheid van Europa bedreigen.² Zeker veiligheidsvraagstukken waarvoor de NAVO niet in actie komt, zal Europa zelfstandig moeten beantwoorden. Dit betekent dat de dialoog over strategische autonomie er ook één is die Europees gevoerd moet worden; iets waar recentelijk ook nog uiting in is gegeven door de op 10 december gepubliceerde Kamerbrief met de kabinetsappreciatie over het Europese concept Strategisch Kompas.

Strategische autonomie vanuit Europees perspectief: act together when possible, alone when needed

“90% van de burgers van de Europese Unie woont in een NAVO-lidstaat. Een betere reden voor een én-én-benadering is bijna niet denkbaar.” zo stelde voormalig minister van Defensie Ank Bijleveld op de EU-dag van Defensie van 24 maart 2021. Haar pleidooi voor het feit dat EU-defensiesamenwerking nog beter in de vezels van de defensieorganisatie moet worden verankerd om zodoende strategische autonomie echt te kunnen operationaliseren, maakt het allereerst van belang om uiteen te zetten wat er nu feitelijk onder dit begrip wordt verstaan. 

De EU Global Strategy benoemt het streven naar strategische autonomie: “a more autonomous EU is one which is more able to act, together with its partners wherever possible, but alone when necessary”. Vooralsnog verschillen de EU-lidstaten echter van mening over de betekenis en reikwijdte van dit begrip waardoor het een ambigu concept blijft.³ Ook de twee grootste Defensiemachten van Europa, Duitsland en Frankrijk, verschillen in interpretatie ervan. Strategische autonomie wordt in de Franse Strategic Revue gedefinieerd als de mogelijkheid om zelfstandig te besluiten en handelen om zijn belangen te verdedigen op het operationeel, industrieel, technologisch en diplomatiek vlak.⁴ Zo speelt het concept in Frankrijk een actieve rol in het defensiebeleid, omdat het past binnen de bredere Franse notie van onafhankelijkheid om onder alle omstandigheden zelf beslissingen te kunnen blijven nemen. President Macron heeft als een van de speerpunten in het Franse beleid getracht de strategische autonomie van Europa verder te ontwikkelen. Duitsland, daarentegen, neemt een meer terughoudende houding aan. Onafhankelijkheid van de NAVO en de VS, waar het Franse perspectief naar toe neigt, is wat Duitsland⁵ betreft een illusie als het gaat om het garanderen van veiligheid, stabiliteit en welvaart in Europa. Echter, ook Duitsland is overtuigd van de noodzaak van de capaciteit om onafhankelijk als Europa te kunnen handelen bij gezamenlijke Europese belangen. 

Strategische autonomie gaat, hoog over, vanuit Europees perspectief in de kern om de mate van het zelfstandig kunnen besluiten en het kunnen handelen om eigen belangen te verdedigen wanneer nodig. Maar tot hoever die zelfstandigheid reikt, van welke partners al dan niet onafhankelijk te zijn, in welke situaties onafhankelijkheid nodig is, en om welke belangen het precies gaat, zijn landen vooralsnog weinig concreet. 

Eveneens moet er een gemeenschappelijke basis liggen waarop alle EU-lidstaten voortbouwen. Het EU Strategisch Kompas lijkt een geschikt instrument om de eerste stap op dat gebied te maken⁶:

“One of the process' [Strategic Compass] objectives is to operationalise the EU's strategic autonomy – still a contested and debated term – and to provide political guidance to refine the level of ambition determined in the EUGS in light of shifting geopolitics and other emerging trends on the threat spectrum.” 

Strategische autonomie vanuit het Nederlandse perspectief: het autonoom kunnen uitvoeren van operaties en capaciteitsontwikkeling 

Ook Nederland erkent dat de EU haar vermogen om op veiligheids- en defensiegebied op te treden, moet vergroten. Bij voorkeur samen met partners, zoals de NAVO en de VS, maar zelfstandig waar en wanneer nodig.⁷ Het concept Strategisch Kompas past volgens het kabinet goed binnen het streven naar een meer zelfredzaam Europa op het gebied van veiligheid en defensie. Daarnaast blijft Nederland investeren in de reeds vergaande bilaterale samenwerking, zoals met Duitsland en België. 

Tegelijkertijd kijkt Nederland naar hoe zij de nationale belangen en taken zelfstandig kan blijven vervullen, bijvoorbeeld taken die voortvloeien uit de grondwet. Maar ook op welke gebieden we in moeten zetten om in Europees- en NAVO-verband een wezenlijke bijdrage te kunnen leveren. Nederland heeft de ambitie om op bepaalde strategische capaciteiten, systemen en voorraden, nationaal autonoom te zijn, mede door een sterke technologische en industriële basis⁸ en strategische autonomie wordt relevant geacht voor de gehele veiligheidsarchitectuur, waaronder gevechtskracht, ondersteunende capaciteiten, voorraden en infrastructuur.⁹

Hoewel er geen Nederlandse definitie is van strategische autonomie, zijn er wel enkele elementen die geregeld terugkomen in de Nederlandse inzet, zoals autonoom kleinschalige operaties kunnen uitvoeren of het al genoemde belang van capaciteitsontwikkeling.¹⁰ De Defensievisie 2035 geeft aan dat het, onder andere, gaat om gevechtskracht, ondersteunende capaciteiten, voorraden en infrastructuur, waarbij een sterke technologische en industriële basis helpt.¹¹ Er wordt echter ook onderkend dat nationale autonomie op grond van wezenlijke belangen wenselijk is, maar praktisch onhaalbaar.¹² Niet in de laatste plaats omdat de ambities en de daarvoor beschikbare financiële middelen op gespannen voet staan.

In ons volgende blog: het operationaliseren van strategische autonomie

De discussie rondom het thema strategische autonomie speelt dus op verschillende vlakken en wordt gevoerd van verschillende perspectieven. In ons volgende blog gaan we dieper in op de vraag hoe het niveau van strategische autonomie te bepalen gegeven deze perspectieven en geven we onze visie op hoe strategische autonomie te operationaliseren als Defensie-organisatie.

_{¹https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/activiteit?id=2021A05836
²AIV rapport
³AIV rapport. P 16.
⁴https://news.usni.org/2021/02/08/french-president-macron-calls-for-european-strategic-autonomy
⁵https://www.bmvg.de/en/news/second-keynote-speech-german-minister-of-defence-akk-4503976
⁶European Parliament Briefing - Where will the EU's Strategic Compass point?
⁷Kabinetsappreciatie op het concept strategisch kompas, november 2021
⁸https://www.defensie.nl/onderwerpen/defensievisie-2035/downloads/publicaties/2020/10/15/defensievisie-2035
⁹https://www.defensie.nl/onderwerpen/defensievisie-2035/downloads/publicaties/2020/10/15/defensievisie-2035, p. 38.
¹⁰https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/11/01/pragmatisme-voorbij-het-nederlandse-beleid-tav-de-rol-van-het-gemeenschappelijk-veiligheids--en-defensiebeleid-in-de-europese-veiligheidsarchitectuur
¹¹https://www.defensie.nl/onderwerpen/defensievisie-2035/downloads/publicaties/2020/10/15/defensievisie-2035 , p 38.
¹²https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-defensie/documenten/beleidsnotas/2018/11/20/nota-defensie-industrie-strategie}