Carbon Border Adjustment Mechanism

EU-heffing aan de grens om ‘carbon leakage’ te voorkomen

Een onderdeel van het ‘Fit for 55’-pakket dat op 14 juli 2021 door de Europese Commissie is gepubliceerd, is een voorstel voor een EU-mechanisme voor een ‘CO2-grensheffing’ (‘Carbon Border Adjustment Mechanism’, CBAM). Het CBAM zal van toepassing zijn op de invoer van bepaalde goederen (d.w.z. o.a. cement, ijzer en staal, aluminium, elektriciteit en kunstmest). Het CBAM is bedoeld om de de behandeling van zogenoemde ingebedde koolstofemissies als gevolg van de productie van deze goederen buiten de EU, op één lijn te brengen met de behandeling van productie binnen de EU die onder het EU-ETS valt.

Op 13 december 2022 hebben het EU-parlement en de Raad van de EU een voorlopig akkoord bereikt over het CBAM. De uitwerking van sommige punten, zoals de overgangsperiode en de uitfaseringsperiode, zijn nog afhankelijk van het resultaat van de huidige onderhandelingen over de herziening van de EU-ETS. Zodra het Europees Parlement en de Raad van de EU over deze herziening een akkoord hebben bereikt, zullen het Europees Parlement en de Raad het CBAM formeel aannemen. De beoogde inwerkingtreding is 1 oktober 2023. Momenteel is na de initiële inwerkingtreding in een overgangsperiode voorzien tot eind 2025. Daarna start de geleidelijke invoering (terwijl tegelijkertijd de gratis emissierechten in het kader van de EU-ETS worden afgebouwd) tot 31 december 2033. Met ingang van 2034 zal de verordening volledige inwerking treden. Tijdens de overgangsperiode zal het CBAM-mechanisme alleen gelden als rapportageverplichting voor de douane-aangever zonder dat de CBAM-heffing verschuldigd is.

Achtergrond CBAM

De functie van het CBAM, de ‘CO2-grensheffing‘, is het risico van ‘carbon leakage’ naar non-EU aan te pakken en het EU ETS te versterken.

CBAM is mede opgezet om uiteindelijk het bestaande mechanisme van gratis emissierechten in de EU-ETS te vervangen. Het huidige EU-ETS voorziet namelijk in de toekenning van gratis EU-emissierechten om het wereldwijde concurrentievermogen van de daarvoor gevoelige sectoren van de EU-industrie op peil te houden en koolstoflekkage te voorkomen. Dat systeem is doeltreffend gebleken om het risico van lekkage aan te pakken, maar het tempert de stimulans om in CO2-arme of CO2-vrije productietechnieken te investeren. 

In het voorstel voor een herzien ETS zal het aantal gratis rechten voor alle sectoren mettertijd dalen, zodat het EU-ETS meer effect sorteert bij de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen van de EU. Zonder begeleidende maatregelen zou dit echter betekenen dat het risico van koolstoflekkage toeneemt. Om dit toenemende risico van koolstoflekkage het hoofd te bieden en te komen tot een gelijkwaardige koolstofbeprijzing voor ingevoerde en EU-binnenlandse producten, wordt het CBAM als bouwsteen van het systeem van koolstofbeprijzing ingevoerd.

Wettelijk kader

Voorgesteld EU-instrument: EU-verordening

Het CBAM-voorstel heeft de vorm van een EU-verordening in plaats van een richtlijn. Volgens de Europese Commissie zal dit instrument ervoor zorgen dat een aantal bepalingen betreffende in de douane-unie ingevoerde goederen rechtstreeks toepasselijk zijn. Bovendien vereist een EU-verordening een uniforme en consequente toepassing en handhaving in de gehele Unie. Praktisch gezien zal de CBAM-verordening, indien deze wordt aangenomen, vanaf 1 oktober 2023 rechtstreeks toepasselijk en bindend zijn voor alle EU-lidstaten, dat wil zeggen dat in de verschillende EU-lidstaten geen implementatie van de CBAM meer nodig is. In Nederland wordt in verband met de overgangsperiode overigens de Wet milieubeheer aangepast omdat de bevoegde autoriteit moet worden aangewezen en omdat de bevoegde autoriteit een sanctionerende bevoegdheid moet krijgen om het aanleveren van de zogenoemde CBAM-rapportage te kunnen afdwingen.

Rechtsgrondslag: Artikel 192, lid 1, van het VWEU 

Artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (‘VWEU’) dient als rechtsgrondslag voor het CBAM-voorstel. Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, VWEU draagt de EU onder meer bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.

Wetgevingsprocedure van de EU: de gewone wetgevingsprocedure

Vanwege deze rechtsgrondslag kan het CBAM-voorstel worden aangenomen op basis van de gewone wetgevingsprocedure (voorheen ‘medebeslissingsprocedure’ genoemd).

De Raad van de EU besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (15 van de 27 lidstaten en het voorstel wordt gesteund door lidstaten die ten minste 65 procent van de totale EU-bevolking vertegenwoordigen), tenzij het standpunt van de Raad afwijkt van dat van de Europese Commissie, in welk geval eenparigheid van stemmen vereist is.

Beoogde inwerkingtreding: in beginsel 1 oktober 2023

De voorgestelde inwerkingtreding van het CBAM is 1 oktober 2023. Vóór de volledige inwerkingtreding geldt een overgangsperiode waarin de douane-aangever  verslag moet uitbrengen over de invoer van de goederen die onder het toepassingsgebied van het CBAM vallen. De overgangsperiode gaat in op 1 oktober 2023. De duur van de overgangsperiode en de volledige invoering van het CBAM zullen worden gekoppeld aan de geleidelijke afschaffing van de gratis emissierechten in het kader van het ETS, teneinde de door de Wereldhandelsorganisatie (WTO) geuite bezwaren inzake handelsconcurrentie te ondervangen.

Het Europees Parlement en de Raad van de EU onderhandelen momenteel nog over de details van de herziening van de EU-ETS en de resultaten kunnen afwijken van de huidige standpunten van het Europees Parlement en de Raad van de EU. Een verwachte uitkomst is dat de overgangsperiode tot eind 2025 duurt. De geleidelijke afschaffing van de gratis emissierechten zou dan in 2025 beginnen met 97,5% (d.w.z. een vermindering met 2,5%) en in 2034 0% gratis emissierechten bereiken (d.w.z. een vermindering met 100%). De volledige inwerkingtreding wordt nu dus verwacht voor 2034.

Algemeen toepassingsbereik van het CBAM

Het EU ETS is van toepassing op de uitstoot van bepaalde industriële installaties binnen de EU. 

Het CBAM ziet op de invoer. Het vereist bij invoer in de EU de aankoop van een certificaat dat de CO2-prijs van de betreffende broeikasgassen weerspiegelt. Het betreft dus de broeikasgasemissies die bij invoer ‘besloten liggen’ in specifieke producten zoals cement, elektriciteit, kunstmest, ijzer en staal, aluminium (‘embedded emissions’). De specifieke goederen die momenteel binnen het toepassingsbereik vallen, worden opgesomd in een bijlage bij de CBAM-verordening.

In tegenstelling tot de EU ETS-emissierechten kunnen de CBAM-certificaten niet worden verhandeld.

De onder het toepassingsgebied vallende goederen kunnen alleen worden ingevoerd door een door de bevoegde autoriteit gemachtigde douane-aangever (‘authorised declarant’). De definitie van aangever is gekoppeld aan de definitie die in de EU-douanewetgeving wordt gebruikt.

De betrokken autoriteit is de nationale bevoegde autoriteit (op basis van het oorspronkelijke voorstel) of de CBAM-autoriteit (op basis van het onderhandelings standpunt van het EU-Parlement). 

Bij het CBAM moet, net als bij het EU ETS-systeem, een certificaat per ton CO2 die tijdens de productie van de onder het toepassingsgebied vallende goederen wordt uitgestoten ("CBAM-certificaat") worden ingeleverd. 

In het algemeen zal de prijs van het CBAM-certificaat worden gebaseerd op de werkelijke emissies die in de ingevoerde goederen zijn vervat. Wanneer deze werkelijke emissies niet afdoende kunnen worden bepaald, kunnen de ‘embedded emissions’ ook worden bepaald aan de hand van standaardwaarden.

De CBAM-certificaten vormen een eigen pool van certificaten, buiten de EU ETS-pool. De prijs van de CBAM-certificaten zal worden berekend als het gemiddelde van de slotprijzen van alle veilingen van EU ETS-emissierechten die in de loop van elke kalenderweek op de betreffende veilingplatforms plaatsvinden.

Op verzoek van een gemachtigde douane-aangever koopt de CBAM-autoriteit het overschot aan CBAM-certificaten terug. Het verzoek tot wederinkoop moet uiterlijk op 30 juni van elk jaar waarin CBAM-certificaten zijn ingeleverd, worden ingediend.

Specifieke werkingssfeer van het CBAM

Welke landen?

Het CBAM is van toepassing op specifieke goederen (en niet op specifieke landen). Daarbij gaat het om goederen van oorsprong uit landen buiten het CBAM-gebied (d.w.z. EU-lidstaten, IJsland, Noorwegen, Liechtenstein en Zwitserland en een aantal kleine gebiedsdelen/exclaves zoals Büsingen, Helgoland, Livigno, Ceuta en Melilla). In dit verband bepalen de niet-preferentiële oorsprongsregels van de EU-douanewetgeving of de goederen al dan niet van oorsprong zijn uit een derde land. Kort gezegd betekent dit dat goederen de oorsprong verkrijgen van het land waar zij geheel en al zijn verkregen. Goederen waarvan de productie in meer dan een land of gebied plaatsvindt, worden echter geacht van oorsprong te zijn uit het land of gebied waar zij hun laatste, wezenlijke fabricage stadium hebben doorgemaakt.

Welke goederen?

Het CBAM is van toepassing op goederen die vanuit EU-perspectief geacht worden een hoog risico op CO2-weglek naar non-EU te hebben. Volgens de huidige voorgestelde CBAM-verordening zijn dit elektriciteit, kunstmest, cement, aluminium, ijzer en staal. 

Naast deze goederen zou met het bereikte akkoord het toepassingsgebied worden uitgebreid tot waterstof, indirecte emissies onder bepaalde voorwaarden, bepaalde precursoren, alsmede tot bepaalde afgeleide producten zoals schroeven en bouten en soortgelijke artikelen van ijzer of staal. 

Deze goederen worden verder gespecificeerd in subcategorieën met de relevante GN-codes (goederencodes) zoals gebruikt in het douanewetboek van de Unie. 

De GN-codes hebben niet alleen betrekking op basismaterialen, maar ook op een aantal vooraf gedefinieerde halffabrikaten (bijvoorbeeld spoorrails, blikken, buizen, structuren van geprefabriceerde gebouwen, tanks, containers, bevestigingsrails, aluminiumfolie, aluminium platen) 

Andere niet vooraf gedefinieerde halffabrikaten en eindproducten vallen nog niet onder het toepassingsgebied. 

Vóór het einde van de overgangsperiode zal de Europese Commissie nagaan of het toepassingsgebied moet worden uitgebreid tot andere goederen waarvoor een risico op koolstoflekkage bestaat, waaronder organische chemicaliën en polymeren, met als doel per 2030 alle goederen die onder de EU-ETS vallen op te nemen.

Welke emissies?

De emissies die binnen het toepassingsbereik vallen, zijn de (directe en onder voorwaarden bepaalde indirecte) emissies van broeikasgassen ten gevolge van het productieproces van goederen waarover de producent de directe controle heeft. 

De Europese Commissie zal de methode voor indirecte emissies en de mogelijkheid om meer zogenoemde downstreamproducten op te nemen vóór het einde van de overgangsperiode beoordelen.

Gebruik van actieve en passieve veredeling

De CBAM-verordening houdt rekening met de douaneregelingen actieve en passieve veredeling. Wanneer een product in de EU wordt vervaardigd met gebruikmaking van de douaneregeling actieve veredeling en bij dit productieproces goederen worden gebruikt die onder het toepassingsgebied van het CBAM vallen, zal bij de invoer van het eindproduct een CBAM-heffing van toepassing zijn voor de emissies die in deze goederen zijn vervat. Dit is ook het geval wanneer het veredelingsproduct zelf niet onder het toepassingsgebied van de CBAM valt. 

Wanneer de douaneregeling passieve veredeling wordt gebruikt en het verwerkte product dat terugkeert naar de EU wel onder het toepassingsgebied van de CBAM valt, is de CBAM alleen van toepassing op de emissies van de veredeling in het derde land.

Compliance

Aangifteprocedure

Uiterlijk op 31 mei van elk jaar dient elke daartoe gemachtigde douane-aangever bij de bevoegde autoriteit een verklaring in (‘CBAM-verklaring’) over het kalenderjaar dat aan de verklaring voorafgaat. De CBAM-aangifte bevat: 

  • de totale hoeveelheid van elk type goederen die gedurende het kalenderjaar zijn ingevoerd;
  • de totale ‘embedded emissions’, uitgedrukt in ton CO2;
  • het totale aantal CBAM-certificaten dat overeenstemt met de totale ‘embedded emissions’ dat moet worden ingeleverd na de vermindering die verschuldigd is wegens de in een land van oorsprong betaalde CO2-prijs en de noodzakelijke aanpassing van de mate waarin EU ETS-rechten kosteloos worden toegewezen voor vergelijkbare in de EU geproduceerde goederen.

Op diezelfde datum (na de overgangsperiode) moet de gemachtigde douane-aangever bij de bevoegde autoriteit een aantal CBAM-certificaten inleveren dat overeenstemt met de deze ‘embedded emissions’.

De gemachtigde douane-aangever zorgt ervoor dat het vereiste aantal CBAM-certificaten op zijn rekening in het register beschikbaar is. Indien dit niet het geval is, zal de bevoegde autoriteit binnen een maand verzoeken om inlevering van de ontbrekende CBAM-certificaten.

Bovendien zorgt de gemachtigde douane-aangever ervoor dat het aantal CBAM-certificaten op zijn rekening in het nationale register aan het eind van elk kwartaal overeenkomt met ten minste 80 procent van de ‘embedded emissions’.

De bevoegde autoriteit van elke lidstaat koopt, op verzoek van een in die lidstaat CBAM-gemachtigde declarant, het overschot aan CBAM-certificaten dat na inlevering van de certificaten nog op de rekening van de declarant in het nationale register staat, opnieuw aan. Het verzoek tot wederaankoop wordt ingediend uiterlijk op 30 juni van elk jaar waarin de CBAM-certificaten zijn ingeleverd. Het aantal terug te kopen certificaten is beperkt tot een derde van het totale aantal CBAM-certificaten dat door de gemachtigde douane-aangever in het voorgaande kalenderjaar is aangekocht. De terugkoopprijs voor elk CBAM-certificaat is de prijs die de erkende aangever bij de aankoop voor dat certificaat heeft betaald.

Uiterlijk op 30 juni van elk jaar annuleert de bevoegde autoriteit alle CBAM-certificaten die in het jaar vóór het voorgaande kalenderjaar zijn aangekocht en die in het register van de in die lidstaat gemachtigde declaranten (na wederaankoop) op de rekeningen zijn blijven staan.

Vermindering vanwege een CO2-prijs betaald in een land van oorsprong

Een CBAM-gemachtigde douane-aangever kan in zijn CBAM-aangifte aangeven dat het aantal in te leveren CBAM-certificaten wordt verminderd zodat rekening kan worden gehouden met de CO2-prijs die in het land van herkomst voor de aangegeven ‘embedded emissions’ is betaald.

Overgangsperiode

Tijdens de overgangsperiode zal het CBAM alleen werken als een rapportageverplichting voor de CBAM-gemachtigde aangever zonder dat de belasting verschuldigd is. In dit systeem moet de aangever elk kwartaal aan de CBAM-autoriteit verslag uitbrengen over de totale hoeveelheid goederen die in dat kwartaal zijn ingevoerd, met inbegrip van de hoeveelheid direct en indirect in de goederen ‘embedded emissions’ en de CO2-prijs die in het land van oorsprong verschuldigd is.

Niet-naleving

Een gemachtigde douane-aangever die niet uiterlijk op 31 mei van het desbetreffende jaar een aantal CBAM-certificaten heeft ingeleverd dat overeenstemt met de ‘embedded emissions’ van de goederen die in het voorgaande jaar zijn ingevoerd, is een boete verschuldigd die gelijk is aan de boete voor overmatige emissies door een exploitant van een EU-installatie in het jaar van invoer van de goederen. Dit geldt voor elk CBAM-certificaat dat de gemachtigde douane-aangever had moeten inleveren.

Afstemming met derde landen over wederzijdse CO2-beprijzing

De Europese Commissie erkent dat het voor het begrip en de naleving van de CBAM-vereisten belangrijk is in goed contact te zijn met derde landen. Bovendien zal de EU met de betreffende derde landen waarvan de handel met de EU door deze verordening wordt beïnvloed, nagaan of er mogelijkheden zijn voor dialoog en samenwerking met betrekking tot de uitvoering van specifieke elementen van het CO2-grensmechanisme. Ook moet worden nagaan welke mogelijkheden er zijn om met (groepen) landen overeenkomsten te sluiten waarin rekening wordt gehouden met hun CO2-beprijzing mechanisme. Overeenkomsten met (groepen van) derde landen kunnen volgens de Europese Commissie worden beschouwd als een alternatief voor de toepassing van het CBAM, indien zij een hogere mate van doeltreffendheid en een hoger ambitieniveau garanderen om een sector CO2-arm te maken.

Vervolgstappen

Het EU-parlement en de Raad van de EU hebben 13 december 2022 een voorlopig akkoord bereikt over het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). De uitwerking van sommige punten, zoals de overgangsperiode en de uitfaseringsperiode, hangt nog af van het resultaat van de onderhandelingen over de herziening van de EU-ETS. Nadat het EU-parlement en de Raad EU over deze herziening overeenstemming hebben bereikt, zullen het Parlement en de Raad het CBAM formeel goedkeuren. CBAM treedt dan vanaf 1 oktober 2023 in werking.

Verwacht wordt dat het CBAM een aanzienlijk effect kan hebben op een grote verscheidenheid van internationaal opererende bedrijven.

Belangrijke volgende stappen voor bedrijven die goederen invoeren (of afhankelijk zijn van de invoer van) die onder het toepassingsgebied van het CBAM vallen (of die naar verwachting onder het toepassingsgebied van het CBAM zullen vallen) is dan ook inzicht te krijgen in de mogelijke gevolgen van de kosten van CBAM voor hun toeleveringsketen en waardeketen. Voorts is het van essentieel belang ervoor te zorgen dat de juiste formaliteiten in acht worden genomen om een vlotte invoer van goederen aan de EU-grens te kunnen regelen die aan CBAM voldoet, teneinde mogelijke sancties te voorkomen. De voorlopige overeenkomst geeft de getroffen industrieën verdere richtsnoeren over wat zij kunnen verwachten. Vanaf 1 oktober 2023 zullen de onder het toepassingsgebied vallende goederen moeten worden gerapporteerd en als zodanig zullen bedrijven moeten nagaan hoe zij de "ingebedde emissies" van de productie van bepaalde goederen die van buiten de EU worden aangekocht, nauwkeurig en efficiënt kunnen bepalen. Het is waarschijnlijk nodig om hieraan te werken met een groep belanghebbenden uit verschillende afdelingen van uw bedrijf.

Volg ons

Contact

Chris Winkelman

Chris Winkelman

Energy - Utilities - Resources Industry, Tax, Partner, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)65 154 18 97

Niels Muller

Niels Muller

Partner, Energy transition and sustainable energy, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)65 160 08 61

Claudia Buysing Damsté

Claudia Buysing Damsté

Partner, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)65 103 04 63

Juliette Marsé

Juliette Marsé

Director (Tax) - Energy, Utilities & Resources, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)63 419 61 08

Mohammed Azouagh

Mohammed Azouagh

Senior Manager - Tax, Sustainability and Incentives, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)62 380 36 54

Hide