De hybride overheid

De rol van de overheid in de samenleving is voortdurend in beweging. Op dit moment leidt het steeds actievere en investerende optreden van de overheid tot een ‘hybride model’ van markt en overheid. Wat is een ‘hybride overheid’ en welke vraagstukken brengt die met zich?

Om de gevolgen van de coronacrisis te minimaliseren, heeft de overheid een ongekend grote set aan steunpakketten en herstelmaatregelen geïntroduceerd. In de rol die de overheid daarbij vervult, is een al langer bestaande ontwikkeling zichtbaar. De overheid toont zich actief en investerend. Zo denkt zij voor het nemen van maatregelen niet vanuit de bestaande kaders en instrumenten, maar vanuit de vraag ‘wat is er nodig?’ Deze ontwikkeling was al langer gaande, maar is door de coronacrisis extra zichtbaar en evident geworden. Wat betekent deze nieuwe invulling van de rol van de overheid voor de samenleving en het bedrijfsleven?

Waar komen we vandaan?

Het was in zijn eerste troonrede, in 2013, dat Koning Willem-Alexander verwoordde dat de verzorgingsstaat zich moest ontwikkelen tot de participatiesamenleving. De verzorgingsstaat, waarin ‘van wieg tot graf’ voor burgers werd gezorgd, zou op lange termijn niet houdbaar zijn. De rol van de overheid moest dus kleiner en ‘we’ moesten gezamenlijk meer voor elkaar gaan zorgen. Het past in de grotere de trend van het overheidsdenken, dat met de privatiseringen van bijvoorbeeld post- en nutsbedrijven van de jaren ’80 en ’90 al in had gezet op een kleinere overheid met meer klassieke overheidstaken. De daaropvolgende decentralisaties van de jaren ’10 gaven daarbij nog een aanvullende impuls aan de overgang naar een kleinere centrale overheid en decentralisatie van taken naar lokale of regionale overheden. Denk bijvoorbeeld aan Jeugdzorg of de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, waarmee vanaf 2015 zorgtaken op decentraal niveau (gemeenten) in plaats van centraal niveau (landelijk) moeten worden ingekocht en gecoördineerd. Dat gaf de mogelijkheid om meer maatwerk te bieden in een land dat, hoe klein ook, grote regionale verschillen kent. Het past in een trend van een landelijke overheid die een kleinere en meer faciliterende rol voor zichzelf weggelegd ziet in de ontwikkeling van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving.

Kentering

De afgelopen jaren kwam er echter al een voorzichtige kentering in dit beleid. Lerende van de scherpe randjes van het marktdenken en kapitalisme, werd steeds duidelijker dat de overheid absoluut nog een rol te spelen heeft in de samenleving. Nutsvoorzieningen en de zorg bijvoorbeeld, blijken toch gebaat bij een duidelijke rol van de overheid en een genuanceerd marktdenken. Het debat over de precieze invulling hiervan is nog volop gaande, maar in de wetgeving en uitleg van bijvoorbeeld marktordeningsregels is duidelijk dat de rol van de overheid beslist nog een belangrijke is. In ieder geval als het gaat om de allocatie van publieke middelen en het stellen van kaders.

Zo zijn bijvoorbeeld publieke fondsen in opkomst. Daarmee stelt de overheid middelen beschikbaar om een maatschappelijk vraagstuk op te lossen. Zo hoeft de overheid niet direct zelf het probleem op te lossen, maar neemt zij als financier, investeerder of samenwerkingspartner een andere rol in. Dat past ook in de kleinere rol die de overheid voor zichzelf weggelegd ziet. Vehikels als Invest-NL, Invest-International, het Nationale Groeifonds en Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen proberen met publiek geld maatschappelijke ontwikkelingen te financieren die op de private markt (nog) niet aan kapitaal kunnen komen. Ze investeren zo publiek geld in bijvoorbeeld start-ups die kunnen helpen bij de energietransitie, klimaatverandering of een toekomstbestendige infrastructuur. Maar ook burgers kunnen hiervan profiteren, bijvoorbeeld door het Nationaal Warmtefonds dat woningverduurzaming betaalbaar moet maken voor elke huiseigenaar.

Daarbij wordt de regionalisering van het land actief gestimuleerd door programma’s als Regio Deals of City Deals, waarbij regionale (publiek/private) samenwerkingsverbanden budget van de overheid krijgen voor de gezamenlijke aanpak van regionale maatschappelijke vraagstukken. Zo zijn er door de Regio Deal Foodvalley programma’s opgezet voor de verduurzaming van landbouw en de voedseltransitie en worden er in het hele land samenwerkingsprogramma’s opgezet ter bestrijding van ondermijning. Vanuit centraal niveau worden zo (regionale) maatschappelijke ontwikkelingen in gang gezet.

De overheid stelt zich daarbij steeds meer op als investeerder of samenwerkingspartner in het oplossen van maatschappelijke problemen. Steeds meer en steeds vaker wordt daardoor niet geredeneerd vanuit de klassieke overheidsrol en -taken met het daarbij behorende instrumentarium, maar vanuit de gedachte ‘wie en wat is er nodig om dit probleem op te lossen?’ De overheid vult haar rol daarbij flexibel in, afhankelijk van wat nodig is in de situatie en welke (markt)partijen verder kunnen bijdragen. Publiek-private samenwerking (PPS) is natuurlijk niet nieuw, maar de mate waarin dit gebeurt en de wijze waarop de overheid daarin een rol vervult, zijn wel in ontwikkeling. Zo lijkt er een hybride model te zijn ontstaan, een doorontwikkelde vorm van PPS, waarin de grens tussen publiek en privaat is vervaagd omdat in volledige gezamenlijkheid aan de oplossing van een maatschappelijk probleem gewerkt wordt.

De crisis

De coronacrisis en de steunpakketten die daardoor noodzakelijk werden, zorgden voor een extra katalysator op de ontwikkeling van de overheid als investeerder in maatschappelijke problematiek. Er werd heel bewust gekozen voor het op grote schaal financieren van de markt, door generieke regelingen zoals enerzijds de NOW-regeling en anderzijds maatwerksteun, bijvoorbeeld de financiële steun aan KLM. Met zo’n 5 miljard euro per maand werd geprobeerd de economische gevolgen van de coronacrisis zo klein mogelijk te houden. Ongekende overheidsfinanciering voor het bedrijfsleven dus, waarmee de overheid duidelijk haar rol pakt in het bestrijden van de crisis.

Daardoor treedt de overheid, nog meer dan anders, op in de markt. De mate waarin zij dat doet en de instrumenten die zij daarbij gebruikt, brengen interessante uitdagingen met zich. Steeds vaker neemt de overheid de rol van private partij in, door de bovengenoemde vehikels en programma’s die publiek-private samenwerkingen faciliteren, en hanteert zij daarmee ook private instrumenten. Dat is een belangrijke ontwikkeling. Het onderscheid tussen overheid en markt vervaagt daarmee namelijk in diverse opzichten.

Publiek-privaat, markt-overheid

Traditioneel gezien opereert de overheid vanuit klassieke publiekrechtelijke verschijningsvormen als ministeries, provincies, gemeenten en agentschappen als Rijkswaterstaat, de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland of de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Daarbij passen ook de klassieke instrumenten, zoals wetgeving, het maken van beleid of het verstrekken van informatie. Door de nieuwe rollen en verschijningsvormen van de overheid worden ook andere instrumenten steeds meer gebruikt, zoals het doen van investeringen, participeren in samenwerkingen of het actief optreden op de markt. De overheid wordt daarmee op steeds meer fronten een hybride organisatie en staat op die manier met één been in het publieke domein en één been in het private.

In de basis gaat het denken over de rol van de overheid nog uit van een zekere mate van onderscheid en afstand tussen overheid en markt. Van de Nederlandse overheid wordt normaal gesproken een zekere afstand tot ‘de markt’ verwacht. Dat betekent dat hoe dichter iets ‘op de markt zit’ en hoe verder het van de overheid zelf staat, des te kleiner de zeggenschap van de overheid hoort te zijn en vice versa.

Een hybride overheid neemt dus als investeerder of samenwerkingspartner een rol aan op de rechterkant van het publiek-private spectrum (zie figuur 2). Dat gebeurt soms vanuit vehikels zoals de eerdergenoemde publieke fondsen of regionale programma’s, die al dichter bij de markt staan, maar ook via bijvoorbeeld staatsdeelnemingen of investeringen of steun die vanuit ministeries verleend en aangestuurd worden en die de twee uitersten van het spectrum bij elkaar brengen.

Over de interessante wijze waarop vooral tijdens de coronacrisis is opgeroepen om publieke waarden in het private domein te manifesteren, verscheen al een artikel in de Spotlight-editie van december 2020. De oproep is vaak dat publiek geld alleen naar private partijen mag gaan die iets bijdragen aan de maatschappij, en het is deze oproep die precies het dilemma van een hybride overheid op dit front weergeeft. Steunmaatregelen, generiek of individueel, zijn bedoeld om bedrijven overeind en gezond te houden. Daaraan ook een maatschappelijk doel koppelen, zoals het naleven van klimaatmaatregelen of het voorkomen van slechte arbeidsomstandigheden in de productieketen, maakt de steun mogelijk minder doelmatig. Het is dan ook niet voor niets dat in de politieke discussies hierover hardop de vraag wordt gesteld of steunmaatregelen bedoeld zijn om bedrijven en hun werknemers te redden of de wereld te verbeteren. Beide is uiteraard het ideaal, maar wellicht een utopie. Wel is duidelijk dat het bestaan van de hybride overheid steeds vaker betekent dat het gesprek over publieke waarden in hybride financieringen of hybride samenwerkingsvehikels gevoerd moet worden. In het land dat zich liet kenmerken door ‘de koopman en de dominee’, kan het ook bijna niet anders dan dat de rol van de overheid gepaard gaat met een stukje waardeoverdracht. Het bedrijfsleven dat met de overheid samenwerkt, moet zich daar dan ook van bewust zijn. Hoe goed een hybride overheid ook zijn best doet, onderscheid tussen markt en overheid, publiek en privaat, zal altijd blijven bestaan.

Tegelijkertijd betekent een hybride overheid ook dat er meer kansen liggen voor een goede samenwerking tussen markt en overheid. De overheid kan daardoor meer gezien worden als samenwerkingspartner van de markt. Een PPS die gefaciliteerd wordt door publieke fondsen of programma’s als de Regio Deals of City Deals biedt kansen voor overheid en bedrijfsleven om de handen ineen te slaan en tot oplossingen te komen voor grote maatschappelijke vraagstukken als economisch herstel, klimaatverandering en de energietransitie. Er worden al belangrijke stappen gezet, maar dit type samenwerking is nog niet echt onderdeel van het systeem. Misverstanden over het gewenste rendement (financieel of maatschappelijk?), de wederzijdse verwachtingen, handelingssnelheid of prioriteiten liggen nog altijd op de loer. Beide partijen, publiek en privaat, moeten nog naar elkaar toegroeien, wat uiteraard tijd en wederzijds begrip nodig heeft. Als dat goed gebeurt, bieden het nieuwe model en de nieuwe samenwerking wederzijds wel kansen voor beide partijen. De grote maatschappelijke vraagstukken van deze tijd houden zich immers niet aan de traditionele grenzen van markt en overheid of bijvoorbeeld geografie. De energietransitie, klimaatverandering en toekomstbestendige zorg vragen om een gezamenlijke aanpak, omdat geen van beide partijen het alleen kan. Vraagstukken als ondermijning of economische groei gaan veel meer over regio’s dan over gemeenten of provincies. Voor zowel de overheid als het bedrijfsleven is het dus zinvol om in meerdere aspecten grens- en domeinoverstijgend te kijken. Door elkaar meer te zien als samenwerkingspartner dan bijvoorbeeld enkel als regelgever, toezichthouder of controleur, kunnen meer hybride samenwerkingen ontstaan, tot wasdom komen en zich doorontwikkelen.

Juridisch kader: publiek- en privaatrecht

Een belangrijke complicatie bij de hybride overheid is dat het wettelijk kader eigenlijk nog niet de ruimte biedt die nodig is of handig zou zijn. De juridische kaders voor het optreden van markt en overheid zijn nog min of meer gescheiden. Voor alles wat een overheid doet, is in de eerste plaats het publiekrecht van toepassing. Voor de activiteiten van burgers en marktpartijen zijn dat de privaatrechtelijke regels.

Een hybride overheid betekent dat er vehikels zijn waarvoor niet volledig duidelijk is hoe publiek en/of privaatrecht daarop van toepassing is. Denk daarbij aan publieke fondsen die neergezet worden als privaatrechtelijk vehikel (bijvoorbeeld een bv of nv), maar door de publieke middelen en betrokkenheid ook door het publiekrecht beheerst worden. De toepassing van publiek- en privaatrecht naast elkaar hoeft daarbij geen probleem te zijn, maar het door elkaar lopen van publiek- en privaatrechtelijke rechtsverhoudingen kan wel complex zijn. Zo is bijvoorbeeld altijd de vraag wat in bepaalde gevallen voorrang heeft, met elkaar samenhangt of elkaar uitsluit.

Verder wordt vaak gewezen op de ‘ontstatelijking’ van de overheid. Daarmee wordt bedoeld dat de overheid zich deels aan het publiekrecht onttrekt door haar toevlucht te nemen tot private verschijningsvormen. De overheid is een machtige partij die in ons rechtsstelsel vergaande bevoegdheden heeft. Daar hoort een uitgebreid stelsel van wet- en regelgeving bij dat is opgesteld om te controleren hoe de overheid haar taken uitvoert en bevoegdheden uitoefent, denk bijvoorbeeld aan controle door de Tweede Kamer of gemeenteraad. Door meer als private partij of in samenwerking met private partijen te acteren, is een deel van dit publiekrechtelijke kader niet meer van toepassing. Het toezicht op en de verantwoording van de hybride overheid zijn daarmee problematisch.

Conclusie

De rol van de overheid in de samenleving verandert. Door de opkomst van een actieve en investerende overheid, die zich bijvoorbeeld doet gelden in steun- en herstelmaatregelen naar aanleiding van de coronacrisis, ontstaat een hybride overheid. De hybride overheid staat met één been in het publieke en één been in het private domein. In plaats van te redeneren vanuit de klassieke overheidsrol en de daarbij horende instrumenten, wordt flexibeler gekeken naar wat nodig is om een maatschappelijk vraagstuk op te lossen. Dat is een logische en gewenste ontwikkeling. Zeker in tijden van crisis zijn nieuwe paradigma’s en flexibiliteit nodig. Tegelijkertijd brengt een hybride overheid vraagstukken met zich mee waar nog geen sluitend antwoord op is, zoals de vraag of het privaat optreden van de hybride overheid geschikt is om maatschappelijke waarden uit te dragen, maar ook of het stelsel van publiek- en privaatrecht nog wel goed aansluit op de nieuwe situatie.

Daarnaast biedt de hybride overheid ook kansen. Zo kan een nieuwe rol van de overheid een nieuwe samenwerkingspartner opleveren voor het bedrijfsleven en de flexibiliteit bieden die nodig is om de kracht van overheid en markt te combineren in nieuwe manieren om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Dat vraagt echter wel wat van beide partijen. Overheid en bedrijfsleven spreken niet altijd dezelfde taal, handelen op verschillende snelheden, vanuit verschillende waarden en streven deels andere doelen en rendementen na. Een goede dialoog en ruimte voor groei en ontwikkeling zijn nodig om er zeker van te zijn dat de hybride overheid en het hybride bedrijfsleven het beste in elkaar naar boven halen.