De ethiek van publiek-privaat samenwerken

Is het goed als bedrijven de prijs van medicijnen bepalen? Mag er winst worden gemaakt op kinderopvang? Mag de overheid de duurzaamheidsagenda van bedrijven bepalen? Bij dergelijke gevoelige vragen gaat het uiteindelijk om wat een goede inrichting van de samenleving is. Het onderscheid tussen het publieke en private domein is dus een ethische kwestie.

Organisaties staan bij dergelijke vragen aan de lat om een gedragen, realistisch en navolgbaar besluit te nemen. Vaak is hiervoor een ethische commissie ingesteld of een soortgelijk orgaan. Dit gremium is verantwoordelijk voor lastige ethische casussen. Geregeld ontstaat discussie hoeveel zeggenschap deze commissie moet hebben: enkel adviesbevoegdheid of verregaande invloed op de koers van de organisatie?

Misschien nog belangrijker dan wat er besloten wordt, is hoe dit gebeurt. In dit artikel worden drie praktische stappen voorgesteld voor de aanpak van een concrete ethische kwestie rond publiek-privaat samenwerken. Deze stappen kunnen bij het inrichten van een nieuwe organisatie of samenwerkingsverband worden doorlopen, of bij een tussentijdse evaluatie. Idealiter worden hierbij de belangrijkste stakeholders betrokken, zoals de betrokken managers, professionals en eindgebruikers. Een ethische commissie kan de dialoog met stakeholders begeleiden. Het stappenplan is onder meer gebaseerd op de Aanpak Begeleidingsethiek* en recent onderzoek naar de ethiek van publiek-privaat samenwerken. 

Het doorlopen van een zorgvuldig proces bij ethische besluitvorming is voor organisaties van levensbelang. Zo kan institutionele corruptie op de loer liggen. Hiervan is sprake als de voordelen voor de eigen organisatie in combinatie met de voordelen voor de andere organisatie bepalend worden voor beslissingen. Dit kan ertoe leiden dat een organisatie niet meer trouw is aan haar centrale missie en minder geloofwaardig wordt. Oftewel, ook als een publiek-private samenwerking voordelen oplevert voor alle partijen, en verder juridisch en ethisch gelegitimeerd lijkt, kunnen de effecten op de lange termijn betekenen dat een samenwerking niet moet worden aangegaan of in omvang moet worden beperkt.

^{*Aanpak Begeleidingsethiek}

De eerste stap in het besluitvormingsproces is het begrijpen van de positionering van de organisatie, de organisaties waarmee eventueel wordt samengewerkt en het beoogde samenwerkingsverband zelf. Organisaties kunnen verschillende publieke en private eigenschappen hebben. Per betrokken organisatie kan worden geïnventariseerd hoe zij scoren op deze aspecten.

Veel organisaties hebben een combinatie van meer private en meer publieke eigenschappen. Zo kan het algemeen belang zwaar meewegen voor een onderneming die bezig is met ESG-onderwerpen, kan een onderwijsinstelling in een private rechtspersoon georganiseerd zijn, zoals een stichting, en biedt een zorgverzekeraar een basisverzekering aan die voor iedereen verplicht is en waarbij solidariteit centraal staat. Bij veel aspecten is sprake van een glijdende schaal. De overheid kan bijvoorbeeld op veel verschillende manieren zeggenschap uitoefenen: als extern toezichthouder of als direct verantwoordelijke bij een agentschap.
 

De combinatie van publieke en private eigenschappen heeft juridische en fiscale consequenties. Welk aspect het belangrijkst is, verschilt per rechtsgebied en belastingsoort. Een paar voorbeelden: in het staatssteunrecht zijn het doel en de aard van de activiteit bepalend voor de vraag of er sprake is van een economische activiteit. Voor de vennootschapsbelasting is cruciaal of er sprake is van een winstoogmerk. Voor de btw staat centraal of een tegenprestatie wordt gevraagd. Accountants toetsen in het onderwijs op basis van een beleidsregel de rechtmatigheid van publieke middelen die worden besteed aan private activiteiten; in deze beleidsregel is de wettelijke grondslag van de activiteit weer bepalend.

Niet alleen de verschillende grondslagen per rechtsgebied of belastingsoort zorgen voor complexiteit. In het publiek-private domein bestaan vele juridische en fiscale uitzonderingen en specifieke regels. Denk bijvoorbeeld aan de btw-vrijstelling voor het onderwijs of de vrijstellingen in het staatssteunrecht. Hierbij kunnen weer andere dan de hierboven genoemde aspecten meespelen.

Nadat de posities van de betrokken organisaties en het samenwerkingsverband zijn bepaald, is de tweede stap het gesprek over de ethische maatstaf. Het gaat hierbij om actoren, effecten, waarden en normen. Voor elk component kan in dialoog een top drie worden vastgesteld door de betrokken actoren. Dit vormt het richtsnoer voor de praktische implementatie (stap 3). 

Ten eerste moet worden bepaald wie allemaal een belang heeft bij de casus: de actoren. Dit zijn bijvoorbeeld de eigen organisatie, het op te richten samenwerkingsverband, de samenwerkingspartners, de professionals die de activiteiten gaan uitvoeren of de eindgebruikers. Zo hebben bij een samenwerking in het onderwijs leraren, leerlingen en ouders vaak een belangrijke rol. 

Ten tweede moeten de effecten op deze actoren in kaart worden gebracht. Bijvoorbeeld: welke kosten brengt de publiek-private samenwerking mee? Wat is het effect van de nieuwe organisatie op de eindgebruiker (bijvoorbeeld de leerling) of de professional (bijvoorbeeld de leraar)? Maar ook: wat betekent de publiek-private samenwerking voor de sociale cohesie in de regio of voor het imago van de betrokken organisaties?

Ten derde kunnen de waarden die van toepassing zijn worden geïnventariseerd. Zo kunnen bij de implementatie van AI-technologie zorgvuldigheid en privacy relevant zijn, terwijl bij een samenwerking rond de energietransitie innovativiteit centraal kan staan. Vaak hebben organisaties centrale waarden geformuleerd, die een leidraad kunnen vormen voor besluitvorming en uitvoering.

Een laatste component zijn de normen die van toepassing zijn. Het gaat hier om juridische en ethische normen. Juridisch kunnen bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn. Zo moeten gelijke gevallen gelijk behandeld worden (gelijkheidsbeginsel). Een ethische norm is bijvoorbeeld ‘voorkom schade aan anderen’ of ‘vermijd tegenstrijdige belangen’.

De actoren, effecten, waarden en normen hangen met elkaar samen. Voor een zorgorganisatie (actor) kunnen bijvoorbeeld de gevolgen voor het welzijn (effect), aandacht (waarde) en ‘voorkom schade’ (norm) heel belangrijk zijn. Een ethische commissie kan met stakeholders in gesprek gaan over de belangrijkste actoren, effecten, waarden en normen. Door deze niet zelf voor te kauwen, maar betrokkenen te begeleiden bij het formuleren van de maatstaf die voor hen belangrijk is, kan uiteindelijk een gedragen besluit worden genomen. 

De derde stap is het toepassen van de ethische maatstaf in de praktijk. Hiervoor moeten de verschillende handelingsopties in kaart worden gebracht. Het gaat om acties op het vlak van strategie, organisatie, mensen en uitvoering. Ook bij deze stap geldt dat de betrokkenen vaak zelf het beste weten wat wel en niet mogelijk is. Door stakeholders ook bij deze stap nauw te betrekken, kan een ethische commissie een realistisch besluit voorbereiden.

Bij strategie gaat het over de vraag waarom voor een publiek-private samenwerking wordt gekozen. Een school kan bijvoorbeeld kiezen om met een bedrijf samen te werken om leren in de praktijk te faciliteren, maar niet met het doel om leerlingen te beïnvloeden bij hun studiekeuze. Door gezamenlijk kaders te stellen aan de strategie kan de ethische maatstaf worden geïmplementeerd.

De strategie heeft ook impact op de inrichting van de organisatie. Hierbij gaat het om de vraag hoe een publiek-private samenwerking wordt ingericht. Er zijn legio mogelijkheden om de organisatie op maat vorm te geven. Zo kunnen afspraken worden gemaakt over de zeggenschap, welke activiteiten worden uitgevoerd (en welke niet), wat er gebeurt met de winst, hoe transparantie wordt gewaarborgd, et cetera. In het geval van een samenwerking tussen een school en bedrijf kan bijvoorbeeld worden gekozen om het bedrijf geen zeggenschap te laten hebben op de onderwijsinhoud. Let wel: de inrichting van de organisatie kan juridisch en fiscaal behoorlijk complex zijn, zoals we bij de eerste stap hebben gezien. Dit maakt dat de praktische mogelijkheden vaak sterk meewegen bij dit aspect.

Niet alleen de structuur, maar ook de cultuur is van belang. Uiteraard hebben de mensen in de organisatie hier veel invloed op. Andersom zal een organisatie willen dat de betrokken medewerkers de centrale waarden van de organisatie onderschrijven en uitdragen. Via adequate communicatie en training kan worden geborgd dat de ethische principes van de organisatie in de praktijk wordt gebracht. Een samenwerking tussen een onderwijsorganisatie en een bedrijf vergt bijvoorbeeld bepaalde vaardigheden aan beide kanten: hoe gaan medewerkers om met de leerlingen, en hoe gaan leerlingen om met de medewerkers van het bedrijf? Door hier vooraf gezamenlijk over na te denken, kunnen een gezamenlijke taal en doelstelling worden gevonden.

Ook kan ethische compliance worden verankerd in de uitvoering, oftewel de praktijken en processen die dagelijks plaatsvinden. Het gaat hierbij kortweg om (blijven) doen waarvoor de organisatie bestaat. Zo kan een publiek-private samenwerking afspreken om na een jaar de samenwerking te evalueren en waar nodig bij te sturen. Afspraken kunnen bijvoorbeeld worden vastgelegd in werkinstructies en procesbeschrijvingen. 

Als een organisatie of samenwerkingsverband zich op het snijvlak van het publieke en private domein begeeft, kan dat leiden tot ingewikkelde ethische vragen. Het gevaar is dat een organisatie geleidelijk afwijkt van haar missie (institutionele corruptie). Vaak staat een ethische commissie aan de lat om de visie en waarden van de organisatie te borgen. Het in dit artikel voorgestelde stappenplan kan hierbij behulpzaam zijn. In dialoog met stakeholders kunnen de positionering van de betrokken partijen, de invulling van de ethische maatstaf en de consequenties voor de praktijk worden bepaald. Zo kunnen publieke en private organisaties zich gezamenlijk inzetten voor het gedeelde maatschappelijk belang.