Hervorming belastingstelsel begint bij maatschappelijke vraagstukken

19/03/21

Toekomstbestendig belastingstelsel

Niet de fiscaliteit zelf, maar maatschappelijke vraagstukken moeten het uitgangspunt zijn bij de hervorming van het belastingstelsel. Dat is de boodschap van PwC aan een nieuw kabinet, dat voor de uitdaging staat het huidige belastingstelsel te verbeteren en toekomstbestendig te maken.

In mei 2020 stuurde het ministerie van Financiën ruim 160 bouwstenen voor een beter belastingstelsel naar de Tweede Kamer met als doel uitgewerkte beleidsopties aan te leveren voor een volgend kabinet. Dit Bouwstenenrapport is gebaseerd op een aantal knelpunten in het huidige stelsel. Dan gaat het bijvoorbeeld om de steeds hogere lastendruk op arbeid voor werkenden, de opkomst van de flex- en platformeconomie en het onvoldoende beprijzen van de schade aan klimaat en gezondheid.

Vergroening van belastingstelsel moet uit de formatie komen

PwC herkent alle knelpunten, maar vindt dat het rapport de fiscaliteit meer in de context had kunnen zetten van het oplossen van maatschappelijke problemen en de financiering daarvan. Voorzitter Marc Diepstraten van de belastingpraktijk van PwC: ‘Fiscaliteit heeft in onze ogen een dienende en geen leidende rol. Er is voor de hervorming van het belastingstelsel dus een brede, maatschappelijke blik vereist, om van daaruit te bezien hoe de fiscaliteit een bijdrage aan de oplossing kan leveren.’

Een goed voorbeeld van zo’n belangrijk maatschappelijk vraagstuk is de aanpak van klimaatverandering. ‘Vergroening van de belastingen zou uit de kabinetsformatie moeten komen, anders heb je het momentum gemist’, aldus Diepstraten. Hij wijst daarbij op de voorstellen van de fiscale denktank Ex’tax voor het verschuiven van belastingen op arbeid naar het verbruik van grond- en hulpstoffen en naar consumptie. PwC heeft zich achter deze voorstellen geschaard. De voorzitter van de belastingpraktijk denkt dat de tijd rijp is voor een andere visie op fiscaliteit. ‘We zien een duidelijke verschuiving in het bedrijfsleven van een focus op aandeelhouderswaarde naar een bredere stakeholderswaarde. Dat vertaalt zich in belastingstrategieën. Ondernemers zijn zich bewust van hun maatschappelijke rol. Het is nog een hele reis, maar de tijd dat bedrijven vooral streefden naar het betalen van zo weinig mogelijk belasting is voor de grootste groep al lang voorbij. Covid-19 heeft dat proces nog verder versneld.’

Fundamentele heroverweging nodig in formatie

Diepstraten: ‘We gaan door de versplintering van het politieke landschap waarschijnlijk een ingewikkelde kabinetsformatie tegemoet. Een deel van de formatie krijgt waarschijnlijk vorm over de as van de fiscaliteit. Met andere woorden: partijen willen hun standpunten vertaald zien in belastingmaatregelen. En dat kan leiden tot verdere complexiteit.’
Bovendien waarschuwt hij dat partijen in dergelijke onderhandelingsprocessen de neiging hebben het zicht op het grotere geheel te verliezen. ‘Dan gaan er bijvoorbeeld discussies ontstaan over het tarief van de vennootschapsbelasting of de verlenging van de eerste schijf. Terwijl er juist een fundamentele heroverweging moet komen op de vraag hoe een toekomstige belastingmix eruit moet zien: wat wil je belasten en waarom en uiteindelijk ook: wat levert dat op om de collectieve uitgaven te financieren? We staan op een moment in de tijd om fundamentele keuzes te maken.’

Investeren in de uitvoering

Wie in deze tijd praat over hervorming van het belastingstelsel, ontkomt niet aan de vraag hoe dat uitgevoerd zou moeten worden. ‘Uitvoeringstechnisch is de rek eruit’, stelt Marc Diepstraten. ‘We zitten dus in een catch-22: aan de ene kant is er een breed gedeelde wens om het belastingstelsel te hervormen, aan de andere kant is het besef dat de Belastingdienst dat op dit moment niet kan uitvoeren.’ Volgens PwC heeft de overheid geen andere keuze dan fors te investeren in die uitvoering, in systemen en mensen. Diepstraten: ‘Bestuur en politiek moeten daar transparant in zijn, daarover in alle openheid het debat aangaan. Investeren in de uitvoering is politiek niet populair, maar we zitten in een situatie dat de wal het schip keert. We moeten ook uitvoeringstechnisch een basis hebben voor de belastingheffing van de toekomst.’

Handvatten voor een goed en robuust belastingstelsel

Wij willen politici en beleidsmakers een handvat aanreiken voor een goed gefundeerd en robuust belastingstelsel. Dat doen wij door het identificeren van de grote maatschappelijke uitdagingen, waar wij vervolgens fiscale thema’s aan koppelen. Dit biedt houvast voor het bepalen welke problemen het eerst aangepakt zouden moeten worden en welke fiscale middelen dit kunnen ondersteunen (stap 1: prioritering). Vervolgens zullen de diverse beleidskeuzes gewogen moeten worden aan de hand van fundamentele juridische beginselen (stap 2: toetsing aan een juridisch beoordelingskader).

Stap 1: Bepalen van prioriteiten langs de lijn van vijf urgente maatschappelijke vraagstukken

PwC heeft een raamwerk (ADAPT) ontwikkeld dat vijf urgente, mondiale vraagstukken beschrijft waarvoor overheden, bedrijven, organisaties en individuen zich gesteld zien staan. We laten per vraagstuk zien hoe een belastingstelsel kan bijdragen aan een oplossing van dit vraagstuk. Op basis van de verkiezingsprogramma’s kijken we vervolgens welke concrete voorstellen politieke partijen breed hebben geïdentificeerd en in hoeverre deze raken aan de vijf maatschappelijke vraagstukken.

De kloof tussen arm en rijk wordt groter, terwijl de middenklasse geleidelijk verdwijnt. Deze toenemende inkomens- en vermogensongelijkheid zorgt voor groeiende kansenongelijkheid, verminderde sociale mobiliteit en mogelijke regionale ongelijkheid.

Een goed belastingstelsel kan instrumenteel zijn bij de herverdeling van inkomen, maar ook van vermogen. En als we dan gaan kijken binnen de corresponderende fiscale thema’s die hier wat aan kunnen doen, zijn dat:

Balans in belastingdruk op arbeid versus vermogen.
Onderscheid in belastingheffing over ondernemings-, beleggings- en spaarvermogen.
Meer evenwicht tussen gezinnen met een kostwinner en meerverdieners.

In de verkiezingsprogramma’s zien we deze breed gedragen voorstellen die aansluiten op dit vraagstuk:

Verlaging belasting op arbeid.
Hogere winstbelasting.
Aanpassing box 3- heffing.
Woningmarkt: hypotheekrenteaftrek en verhuurdersheffing.
Aanpak Schijnzelfstandigheid (zzp).

Technologie en klimaatverandering ontwrichten de manier waarop we leven en functioneren als individu, organisatie en maatschappij. Het leidt onder andere tot de opkomst van nieuwe bedrijfsmodellen (platformeconomie) en het verdwijnen van traditionele banen door automatisering en robotisering. Maar ook tot het wegvallen van grenzen en dreigende schaarste aan productiemiddelen en grondstoffen.

Een goed belastingstelsel kan negatieve gevolgen van disrupties mitigeren en de positieve gevolgen stimuleren. En als we dan gaan kijken binnen de corresponderende fiscale thema’s die hier wat aan kunnen doen, zijn dat:

Informatieachterstand van Belastingdienst verkleinen.
Meer aandacht voor de negatieve gevolgen van flexibilisering van de arbeidsmarkt.
Een fundamentele heroverweging van de grondslag voor de vennootschapsbelasting.
Het beprijzen van vervuilend gedrag en stimuleren van duurzame innovatie en investeringen.

In de verkiezingsprogramma’s zien we deze breed gedragen voorstellen die aansluiten op dit vraagstuk:

Invoering Digitaks.
CO₂-taks op Europees niveau.
Een vliegtaks.
Btw-verhoging (bijv. vliegtickets).
Op mondiaal en Europees niveau werken aan een nieuw stelsel vormen van winsttoerekening en nieuwe concepten van fiscale nexus die aansluiten bij moderne bedrijfsmodellen (zoals platformeconomie).

De demografische druk op bedrijven, sociale instituties en de economie neemt toe. Zo zien we dat het pensioenstelsel en zorgstelsel onder druk staan door de afnemende premiebijdragen en toenemende zorgkosten. Maar ook het feit dat jongeren oververtegenwoordigd zijn in flexcontracten en de verandering in consumptiepatronen zorgt voor druk.

Een goed belastingstelsel zorgt ervoor dat de gevolgen voor een steeds langer levende bevolking betaalbaar blijft, waarbij het van belang is dat de solidariteit tussen generaties wordt bevorderd. En als we dan gaan kijken binnen de corresponderende fiscale thema’s die hier wat aan kunnen doen, zijn dat:

Balans aanbrengen tussen belastingdruk op arbeid versus consumptie.
Effectieve belastingdruk op pensioeninkomen (o.a. heroverwegen speciale vrijstellingen).
Onderscheid maken in belastingheffing over ondernemings-, beleggings- en spaarvermogen.

In de verkiezingsprogramma’s zien we deze breed gedragen voorstellen die aansluiten op dit vraagstuk:

Btw-verlaging op gezonde producten, zoals groente of fruit.
Btw en accijnsverhoging op tabak en calorierijke voedingsmiddelen.
Vernieuwing pensioenstelsel.
Verlaging AOW-leeftijd.

De internationale consensus brokkelt af terwijl nationalisme en populisme groeit. Dit zien we door dat maatschappelijke tegenstellingen toenemen, economische groei niet meer leidt tot meer welzijn voor iedereen en de concurrentie versterkt tussen landen met meer protectionisme en nationalisme. Daarnaast zien we ook de impact van globalisering - meer grensoverschrijdende bewegingen van kapitaal, goederen en personen - en is er meer aandacht voor ‘fair share’ als het gaat om het leveren van een bijdrage aan de samenleving door middel van belastingen.

Een goed belastingstelsel kan hier in de belastingmoraal versterken. Het is van belang dat het belastingstelsel als eerlijk wordt ervaren.

En als we dan gaan kijken binnen de corresponderende fiscale thema’s die hier wat aan kunnen doen, zijn dat:

Effectieve belastingdruk per een- of meerpersoonshuishoudens.
(Fiscale) concurrentiepositie Nederland, bijv. vereenvoudigen van vennootschapsbelasting.

In de verkiezingsprogramma’s zien we dit breed gedragen voorstel die aansluiten op dit vraagstuk:

Effectieve belastingdruk eenpersoonshuishoudens verlagen in vergelijking met tweeverdieners.

Het vertrouwen in instituties en technologie (persoonlijke en digitale veiligheid) neemt af. Men roept om meer transparantie en verantwoording door overheden en bedrijven en er zijn teveel ingewikkelde en vaak veranderende regelingen.

Een goed belastingstelsel moet begrijpelijk, voorspelbaar, uitvoerbaar en vooral ook naleefbaar zijn voor burgers en bedrijven. En als we dan gaan kijken binnen de corresponderende fiscale thema’s die hier wat aan kunnen doen, zijn dat:

Het moderniseren van horizontaal toezicht wat de relatie van de Belastingdienst met de belastingplichtigen kan versterken.
Transparante fiscale wet- en regelgeving en beleid.
Het verhogen van de uitvoerbaarheid van fiscale wetgeving.

In de verkiezingsprogramma’s zien we deze breed gedragen voorstellen die aansluiten op dit vraagstuk:

Vereenvoudiging of afschaffing toeslagenstelsel.
Aanpassing box 3-heffing.
Hogere winstbelasting.

Wat valt op in de voorstellen van politieke partijen?

Verschuiving lastendruk van arbeid naar vervuiling
Gelijk belasten van ‘flex’ en ‘vast’
Verhoging winstbelasting
Hervorming of afschaffing toeslagenstelsel
Relatie tussen overheid en bedrijfsleven

Verschuiving lastendruk van arbeid naar vervuiling

Er is brede aandacht voor de verlaging van belastingdruk op arbeid en een hogere belasting op vervuiling. Het effect hiervan wordt ook onderkend in het rapport Deltaplan Belastingen voor een Circulaire en Sociale Economie van de fiscale denktank Ex’Tax. Deze denktank pleit voor een verschuiving van de belasting op arbeid naar het (meer) belasten van vervuiling en verbruik van natuurlijke hulpbronnen. Deze verschuiving kan volgens het rapport leiden tot meer werkgelegenheid, meer duurzame groei, minder uitstoot en minder importafhankelijkheid.

Beoordeling:

De voorgestelde maatregelen kunnen bijdragen aan het verminderen van Asymmetry en de negatieve gevolgen van de Disruption als gevolg van klimaatverandering en milieuvervuiling mitigeren. Toch past hierbij wel een kanttekening. Wij signaleren dat het sturen van gewenst gedrag (vooral waar het gaat om ‘groen’ produceren en in mindere mate om consumeren) in toenemende mate wordt vormgegeven via invoering van belastingverhogende maatregelen. Het psychologisch effect hiervan kan zijn dat de burger dit niet ervaart als stimuleren, maar als straffen. Dit doet weer afbreuk aan het vertrouwen in de overheid als partner in de samenleving (Trust). Er zal dus oog moeten blijven voor het uitbalanceren van de belastingmix.

Gelijk belasten van ‘flex’ en ‘vast’

Bij de politieke partijen is brede aandacht voor maatregelen om eerlijke concurrentie tussen werkenden te bevorderen door het gelijktrekken van belastingdruk op de verschillende manieren van arbeid (denk aan zzp’ers, werken in dienstbetrekking, werken via een onderneming of in een bv).

Beoordeling

Toenemende flexibilisering van arbeidsverhoudingen, onder andere als gevolg van een groeiende platformeconomie draagt bij aan de concurrentiekracht van Nederland. Fiscale maatregelen om de negatieve gevolgen van ‘flex’ tegen te gaan (zoals de vergrote kans op werkloosheid, onderverzekering voor sociale verzekeringen, afwezigheid van pensioenopbouw) en om eerlijkere concurrentieposities te creëren tussen de verschillende vormen van arbeid dragen bij aan het mitigeren van de negatieve gevolgen van Disruption zonder daarbij per se afbreuk te doen aan de positieve gevolgen ervan.

Verhoging winstbelasting

In veel politieke partijprogramma’s komt de wens naar voren om het tarief van de winstbelasting te verhogen.

Beoordeling

Een verhoging doet afbreuk aan de rechtszekerheid (zie Trust): binnen één kabinet is besloten tot verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting naar 21 procent, een verhoging van de nog niet ingevoerde 21 procent naar 21,7 procent en handhaving in het Belastingplan 2021 van het tarief op 25 procent. Dit biedt geen rechtszekerheid voor bedrijven en maakt Nederland onaantrekkelijk als vestigingsland. Een ander voorbeeld is de afschaffing van de dividendbelasting, vervolgens het instandhouden ervan en uitbreiden van de reikwijdte en het wetsvoorstel voor het invoeren van een exitheffing (boemerangeffect).
Sleutelen aan het tarief van vennootschapsbelasting kan mogelijk worden gezien als symptoombestrijding. Aan de andere kant kan het bijdragen aan een algemeen gevoel van eerlijkheid van het belastingstelsel (fairness) en daarmee een positieve bijdrage leveren aan de belastingmoraal, waardoor tegenstellingen (Polarisation) binnen de samenleving worden verminderd.
We missen bij alle partijen een visie op een gebalanceerde mix van verschillende belastingen om de collectieve uitgaven te betalen, een mix die de economische distorsies van de belastingheffing optimaliseert.
Overigens zien wij ook het ontbreken van een meer fundamentele en samenhangende visie op een duurzaam herontwerp van de inkomsten- en vennootschapsbelasting. Denk daarbij aan een grondige verkenning van een duaal inkomstenbelastingstelsel en een vennootschapsbelasting met cash-flow als grondslag of een gemeenschappelijke Europese grondslag voor de vennootschapsbelasting gebaseerd op de commerciële winst.

Hervorming of afschaffing toeslagenstelsel

De hervorming of afschaffing van het toeslagenstelsel wordt door veel politieke partijen naar voren gebracht.

Beoordeling:

Gezien de recente affaire rond de kinderopvangtoeslagen ligt dat voor de hand. Een belastingstelsel moet enerzijds fraudebestendig en controleerbaar zijn voor de Belastingdienst. Anderzijds moet er meer aandacht komen voor de ‘naleefbaarheid’ door de burgers en bedrijven. Ten slotte moeten regelingen de doelgroep daadwerkelijk bereiken. Wij pleiten daarom voor een bredere aandacht voor het vereenvoudigen van alle fiscale wet- en regelgeving. Naast het toeslagenstelsel zijn er namelijk meer voorbeelden van regelingen die niet te volgen zijn en praktisch onuitvoerbaar zijn geworden. Denk aan de eigenwoningregeling, de inkomensafhankelijke heffingskortingen en de liquidatieverliesregeling.

Relatie tussen overheid en bedrijfsleven

Op basis van de verkiezingsprogramma’s lijken politieke partijen aandacht te missen voor het consolideren en verder opbouwen van vertrouwen (Trust) tussen de overheid en het bedrijfsleven. Uiteraard moet dit vertrouwen van twee kanten komen. De overheid zou moeten investeren in het verkleinen van de informatieachterstand van de Belastingdienst. Zij zou door het moderniseren van het horizontale toezicht ook een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan herstel van vertrouwen. Vice versa brengt dit voor bedrijven de verantwoordelijkheid om tax governance frameworks te implementeren. Een andere bijdrage aan wederzijds vertrouwen zou kunnen bestaan uit een (verplichte) gedragscode voor de beroepsgroep van belastingadviseurs.

Stap 2: Beleidskeuzes toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen

Nadat prioriteiten zijn gesteld aan de hand van bovenstaand kader, moeten wetgeving en beleid worden getoetst aan enkele fundamentele rechtsbeginselen om gezag en draagvlak te waarborgen. De volgende beginselen - in willekeurige volgorde - zijn cruciaal voor een evenwichtig, effectief en rechtvaardig en uitvoerbaar belastingbeleid:

Rechtvaardigheid: de belasting wordt door een zo breed mogelijke groep als rechtvaardig ervaren. Het draagkrachtbeginsel, het profijtbeginsel maar ook het gelijkheidsbeginsel maken hier onderdeel van uit;
Doelmatigheid: het doel van de wet wordt (zoveel mogelijk) gerealiseerd zonder te veel kosten, inspanningen en schadelijke neveneffecten;
Neutraliteit: beslissingen van burgers en bedrijven worden niet gedreven door fiscaliteit, tenzij bewust is gekozen om via het fiscale instrument gedrag te sturen (bijv. het belasten van vervuilend gedrag om dat gedrag af te remmen);
Eenvoud: burgers en bedrijven moeten kunnen begrijpen wat de fiscale gevolgen van wetgeving en hun handelen zijn;
Zekerheid: het belastingstelsel moet duidelijke regels bieden aan burgers en bedrijven. Het beleid moet consistent en voorspelbaar zijn terwijl het risico op misbruik geminimaliseerd wordt;
Uitvoerbaarheid: het belastingstelsel is in de praktijk toepasbaar zonder hoge kosten voor burger en overheid.

'Met bovenstaande observaties willen wij politici, beleidsmakers en burgers inzichten geven in de keuzes die gemaakt moeten worden in het kader van een goed gefundeerde, robuuste hervorming van ons belastingstelsel op lange termijn en de overwegingen die daarbij naar onze mening een rol spelen', besluit Marc Diepstraten.

'De maatschappij wil meer aandacht voor 'fair share' als het gaat om het leveren van een bijdrage aan de samenleving door middel van belasting.'

Marc Diepstraten, voorzitter belastingpraktijk bij PwC