Wetsvoorstel CO₂-heffing voor de industrie

15/09/20

In de Miljoenennota wordt aangekondigd dat in 2021 een nationale CO₂-heffing wordt geïntroduceerd voor industriële productie en afvalverbranding (Wet CO₂-heffing industrie). Deze heffing wordt naast het bestaande systeem voor CO₂-beprijzing op het niveau van de EU (EU-ETS) geïntroduceerd. Naast de CO₂-heffing zijn in de Miljoenennota aanpassingen voorzien in de heffing van energiebelasting/opslag duurzame energie (EB/ODE) en loopt dit jaar de subsidieregeling indirecte emissiekosten ETS af.

Nederland heeft zich gecommitteerd aan het VN-Klimaatakkoord van Parijs om de CO₂-uitstoot met 40% te reduceren in 2030. Het kabinet heeft in het Nederlandse (Ontwerp) Klimaatakkoord (28 juni 2019) het doel vastgelegd om de CO₂-uitstoot met 49% te reduceren in 2030 ten opzichte van het niveau in 1990. In het Nederlandse Klimaatakkoord noemt het kabinet een aantal nieuwe maatregelen om de Nederlandse doelen te bereiken, waaronder de introductie van een nationale CO₂-heffing voor de industrie en een verschuiving in de ODE/EB heffing.

De Nederlandse CO₂-heffing wordt naast de Europese CO₂-beprijzing via het EU-ETS systeem geïntroduceerd

Het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) vormt een belangrijk bestaand beleidsinstrument op Europees niveau voor het beprijzen van CO₂-emissies van bedrijven in onder andere de industrie- en elektriciteitssector.

Het systeem voorziet in een jaarlijkse afname van het aantal emissierechten met 2,2%, tot 0 in 2057. Omdat de hoeveelheid emissierechten ieder jaar schaarser wordt, is de verwachting dat de prijs per ton CO₂ (die prijs was op 1 maart 2020 omstreeks 25 euro) zal stijgen.

Binnen het EU ETS vindt dus beprijzing plaats omdat een CO₂-plafond wordt gecombineerd met de handel in emissierechten (het zogenaamde “cap and trade” systeem). In Europees verband wordt in het kader van de Green Deal tevens gesproken over een versnelde reductie van de jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.

Wat houdt de nationale CO₂-heffing in?

De heffing kent een oplopend prijs pad waarbij de prijs een minimumprijs is ten opzichte van de EU-ETS prijs. Voor 2021 wordt een prijs van 30 euro per ton CO₂ voorgesteld, oplopend tot 125 euro per ton CO₂ in 2030.

Niet alle emissies worden belast. In de eerdere jaren worden efficiënte emissies - efficiënt t.o.v. de ETS-benchmark - en een deel van de inefficiënte emissies vrijgesteld (middels zogenaamde dispensatierechten). De toegekende dispensatierechten nemen ieder jaar af waardoor in latere jaren zelfs een deel van de efficiënte emissies wordt belast. De afname van dispensatierechten wordt gedreven door een industriebrede reductiefactor. De relatief lage prijzen en belaste volumes in de beginperiode zijn bedoeld om bedrijven de tijd te geven de emissies te reduceren. Ook andere aspecten van de vormgeving van de CO₂-heffing beogen bedrijven meer tijd te geven voor emissiereductie. Zo bestaat de mogelijkheid dat bedrijven, na het investeren in emissiereductie, de betaalde belasting terugkrijgen indien de investering leidt tot een overschot aan vrijgestelde emissies (zogenaamde herberekening).

Anderzijds kunnen bedrijven vrijgestelde emissies verhandelen met andere bedrijven. Indien sprake is van veel aanbod kan deze handel een kostenverlagend effect hebben voor inefficiënte bedrijven. Volgens het Ministerie van Financiën zullen 235 bedrijven met de heffing te maken krijgen.

De uitvoerende instantie is niet de Belastingdienst maar de Nederlandse Emissie-autoriteit (NEa). De belasting is jaarlijks op aangifte verschuldigd, uiterlijk op 1 oktober na afloop van het betreffende kalenderjaar. Basis voor de berekening van de verschuldigde belasting is het industrieel emissieverslag dat door de betrokken bedrijven zelf moet worden ingediend en zal worden beoordeeld door de NEa (en waar nodig zal het NEa ambtshalve een vaststelling kunnen doen).

PwC visie CO₂-heffing en overige klimaatmaatregelen

Bij de invoering van een nationale CO₂-heffing heeft het kabinet het belang van een gelijk speelveld tussen Nederlandse bedrijven en hun internationale concurrenten meermaals erkend. In deze context heeft PwC drie speelveld-studies uitgevoerd voor het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

Waarom beprijzing?

De uitstoot van broeikasgassen bij de productie en consumptie van industriële producten kan schadelijke gevolgen hebben voor het milieu. Producenten en consumenten houden geen rekening met deze schadelijke gevolgen in de productie en consumptiebeslissingen. Hierdoor vindt teveel uitstoot plaats. Een heffing op CO₂-uitstoot zorgt dat de maatschappelijke kosten ‘geïnternaliseerd’ worden door de producenten en consumenten, waardoor broeikasemissies dalen.

Eerste twee PwC-studies

In de eerste twee studies (eerste studie: 13 maart 2019; tweede studie: 14 juni 2019) heeft PwC zich gericht op de mogelijke gevolgen van de introductie van een nationale CO₂-heffing in Nederland. PwC onderschrijft dat CO₂-beprijzing een goed instrument kan zijn om emissies te reduceren, maar constateert ook dat beprijzing op nationaal niveau tot weglek van zowel economische activiteit als emissies kan leiden. Daarom bepleit PwC in eerste instantie het versterken van de bestaande Europese beprijzing middels EU-ETS.

Derde PwC-studie

De derde studie die door PwC is verricht, is op Prinsjesdag 2020 gepubliceerd. In deze studie heeft PwC een integrale analyse uitgevoerd over de concurrentiële gevolgen van een aantal klimaatbeleidinstrumenten, waaronder de CO₂-heffing, de verschuiving van de EB/ODE lasten, de afschaffing van de indirecte kostencompensatie ETS, SDE++ en EIA subsidies. De belangrijke conclusies zijn:

Weglekeffecten

Het huidige klimaatbeleid brengt het risico tot weglekeffecten met zich mee.

Verschillende maatregelen (waaronder de CO₂-heffing maar ook de veranderingen in de EB/ODE en de afschaffing van de indirecte kosten compensatie voor EU ETS) leiden tot een kostprijsverhoging voor de Nederlandse industrie. Vanwege de beperkte mogelijkheid de afzetprijzen te verhogen zonder verlies aan marktaandeel, en beperkte emissiereductie-opties voor de industrie in de komende 10 jaar, heeft de kostenverhoging naar verwachting een negatieve impact op de financiële resultaten van de Nederlandse industrie. Deze conclusie geldt voor alle 9 onderzochte sectoren.

Uit gedetailleerde case studies met een drietal bedrijven blijkt dat de negatieve impact significant kan zijn. Deze kan, onder de gemaakte aannames, variëren van circa 8% tot circa 52% van de EBITDA in het middel hoge heffing scenario (heffing van 30 euro per ton in 2020 oplopend tot een heffing van 120 euro in 2030). In het hoge heffing scenario kan het effect oplopen tot ~75% van EBITDA. Bij beide scenario’s hebben we rekening gehouden met een reductiefactor die afloopt van 1,2 naar 0,75 (deze factor vermenigvuldigd met de efficiënte emissies, bepaalt de vrijgestelde emissies). Hierdoor ontstaat het risico op weglekeffecten van zowel economische activiteiten als de emissies.

Subsidies

Er is meer onderzoek nodig naar de toereikendheid van de subsidies.

  • Voldoende en tijdige subsidies kunnen de negatieve financiële gevolgen mitigeren doordat het bedrijven in staat stelt emissies te reduceren. Echter, op dit moment is onzeker of de subsidies toereikend zijn om de onrendabele top van de nodige investeringen te dekken. Er is immers onduidelijkheid over de omvang van de onrendabele top en de hoeveelheid beschikbare subsidies.
  • Niet alle bedrijven zullen door subsidies geholpen worden, onder andere omdat ze aangewezen zijn op duurdere emissiereductie-opties, niet alle emissiereductie technologieën in aanmerking komen voor subsidies, en voor sommige bedrijven de transport- en infrastructuurkosten van de emissiereductie niet worden gedekt door de subsidies.
  • De vormgeving van de subsidieprocedures verdient ook aandacht vanwege het kip-en-ei-probleem: subsidie wordt pas gegund indien het bedrijf kan aantonen dat er reële stappen zijn genomen (zoals getekende contracten met infrastructuur leveranciers). Deze stappen kunnen echter alleen worden genomen als meer duidelijkheid bestaat over de beschikbaarheid van subsidies.
  • De SDE++ heeft een focus op korte termijn kostenefficiëntie. Meer aandacht is nodig voor subsidies die zien op kostenreductie van emissiereducerende technologieën omdat kostenreductie de onrendabele top van emissiereducerende technologieën verlaagt, wat leidt tot een lagere noodzaak van de subsidies.
Infrastructuur

Duidelijkheid over beschikbaarheid van infrastructuur is nodig om emissiereductie mogelijk te maken en het risico op weglek te verminderen.

Onzekerheden vormgeving beleid

Onzekerheden in de beleidsvorming moeten zo snel mogelijk worden weggenomen.

Ten tijde van het schrijven van het rapport waren belangrijke aspecten van bijvoorbeeld de CO₂-heffing nog niet duidelijk (bijv. het prijspad en de reductiefactor). Hierdoor hebben we in de studie met verschillende scenario’s gewerkt. In de wetsvoorstel wordt duidelijkheid gegeven over deze belangrijke parameters. Echter behoudt het kabinet de mogelijkheid om zowel het prijspad als de reductiefactor op een later moment te wijzigen. Hierdoor blijft onzekerheid bestaan over deze belangrijke parameters. Deze onzekerheid bemoeilijkt het tijdig kunnen nemen van investeringsbesluiten.

Prijspad en reductiefactorontwikkeling volgens het wetsvoorstel
Jaar 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Hoogte heffing €30

€40,56

€51,12

€61,68

€72,24

€82,80

Reductiefactor

1,2

1,14

1,09

1,03

0,97

0,92
Jaar 2027 2028 2029 na 2030
Hoogte heffing €93,36

€103,92

€114,48

€125,04

Reductiefactor 0,86 0,80 0,74 0,69

Hoe nu verder?

Als PwC zijn we graag onderdeel van de vormgeving van het klimaatbeleid in Nederland. Wij hopen dan ook dat het kabinet de aanbevelingen uit het PwC-onderzoek meeneemt in de verdere behandeling van het wetsvoorstel.

Voor meer informatie over de PwC Speelveldtoetsen kunt u contact opnemen met Gülbahar Tezel. Voor meer informatie over de fiscale vraagstukken rondom de CO₂-heffing kunt u contact opnemen met Niels Muller.
 

Contact

Gülbahar Tezel

Gülbahar Tezel

Partner, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)61 391 56 71

Niels Muller

Niels Muller

Partner, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)65 160 08 61

Knowledge Centre

Rotterdam, PwC Netherlands

Tel: +31 (0)88 792 43 51

Volg ons