Navigeren door complexiteit: Defensie vernieuwt onderzeebootvloot

Na jaren voorbereiding koos Defensie in 2024 voor het Franse Naval Group als leverancier van vier nieuwe onderzeeboten. Zr.Ms. Orka, Zr.Ms. Zwaardvis, Zr.Ms. Barracuda en Zr.Ms. Tijgerhaai vervangen straks de Walrusklasse, waardoor Nederland weer tientallen jaren vooruit kan.

Onderzeeboten vormen een complex en ook cruciaal systeem voor de marine. Niet alleen vanwege de technologie zelf en het vinden van een delicaat evenwicht in de eisen aan het ontwerp van de onderzeeboten, maar ook door de geopolitieke gevoeligheid. Kwak: ‘Toen we begonnen, was strategische autonomie nog een containerbegrip. Inmiddels kun je geen krant openslaan zonder het woord tegen te komen.’

De behoefte tot vervanging ontstond in een tijd van bezuinigingen op Defensie; doelmatigheid was een belangrijk thema in het debat. Daarmee duurde het jaren voordat het besluit viel, vertelt Kwak. ‘We hebben vanaf ongeveer 2005 tot 2015 lang om de vraag heen gedraaid: moeten we überhaupt vervangen?’ Daarbij speelde mee dat Nederland veel kennis had verloren: ‘De expertise om een onderzeeboot volledig zelfstandig te ontwerpen en te bouwen, was grotendeels verdwenen. Dat vroeg om een brede marktverkenning én om externe ondersteuning van onder meer kennisinstituten.’

PwC begeleidde in deze periode de uitvoering van een kosten-batenanalyse om beter begrip te krijgen van het type onderzeeboot dat past bij Nederland, de selectieafweging op het gebied van het logistiek concept én de vormgeving van de verwervingsstrategie – de manier om de ‘beste boot voor de beste prijs’ te verwerven. Met die analyse in de hand volgde in 2019 het formele besluit om een internationale verwerving te beginnen.

Kwak: ‘Het programma is in veel opzichten pionierend. Niet alleen technisch, maar ook qua proces en governance. Samen met PwC ontwikkelden we de methodes om strategische autonomie handen en voeten te geven. Dat leverde soms trajecten op waarin we achteraf dachten: het had misschien eenvoudiger gekund. Maar we hebben wel laten zien dat je complexe programma’s objectief en transparant kunt uitvoeren.’

De voorbereiding op de verwerving verliep via een traject van dialoog met kandidaat-leveranciers om gezamenlijk uit te vinden wat technisch, contractueel en financieel haalbaar was, vertelt Kurt Koevoets, Senior Director bij PwC . ‘Mijn collega Ilse Meier noemt het de grote balancing act. Meijer is zeker ook de motor geweest in het opbouwen van de relatie met de markt, met behoud van waarborgen op de commerciële en operationele belangen.’

Het vergt een nauwkeurige manier van werken.’ Traceerbaarheid, objectiviteit en hierover verantwoording kunnen afleggen waren steeds leidende principes. ‘In zo’n groot programma moet je goed kunnen uitleggen wat je doet en waar de onzekerheden zitten’, zegt Koevoets. ‘Niet alleen aan elkaar, maar ook aan de buitenwereld. Van kandidaat-leveranciers tot aan de Tweede Kamer, inclusief toezichthouders als de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer. We hadden voldoende analytische en gestructureerde collega’s in het team om Defensie hierbij te helpen.’

Het was een manier van werken die voor buitenstaanders soms omslachtig leek, maar noodzakelijk voor draagvlak en legitimiteit. ’Een marathon met sprints’, zo omschrijft Koevoets dit proces. De uitkomst van het proces werd dan ook niet ter discussie gesteld.’ Kwak: ‘We hebben veel waardering gekregen voor onze aanpak. Ook de partijen die niet gekozen zijn, gaven achteraf aan dat ze het dialoogproces als prettig en leerzaam hebben ervaren.’

De samenwerking met PwC begon al ruim voor de formele aanbesteding. Dat groeide uit tot een vertrouwensband waarin pragmatisme en kritische reflectie elkaar afwisselden. ‘Ik verwacht van een adviseur dat hij niet alleen handjes levert, maar ook kennis meebrengt én ons uitdaagt’, zegt Kwak. ’Die rol van ‘kritische vriend’ is voor mij cruciaal. Je moet elkaar ook durven zeggen: is dit nu de beste weg? Kan het niet anders?’

Na de keuze voor Naval Group is het programma inmiddels een nieuwe fase ingegaan. De Franse scheepswerf werkt nu het ontwerp uit tot een bouwbestek. Parallel daaraan loopt de voorbereiding op het inrichten van de instandhouding. Naval Group is ontwerpverantwoordelijk, maar Defensie wil nadrukkelijk zelf de capaciteit behouden om onderhoud te kunnen plegen aan de onderzeeboten en om deze te kunnen aanpassen.

Daarbij speelt de betrokkenheid van het eigen onderhoudsbedrijf van de Koninklijke Marine, en het Nederlandse bedrijfsleven een belangrijke rol. ’We willen én moeten de boot decennialang relevant houden’, zegt Kwak. ’Dat betekent dat je niet volledig afhankelijk mag worden. We zoeken een gezonde balans tussen zelf doen en toegang hebben tot de noodzakelijke kennis, rechten, mensen en middelen in Nederland en in Europees verband.’

PwC vervult in dit deeltraject een brugfunctie. Koevoets: ’We verbinden het investeringsprogramma met de gebruiker en onderhouder in Den Helder.’

Het vervangingsprogramma is exemplarisch voor de complexiteit van grote defensieprojecten vandaag de dag: investeren in strategische capaciteiten onder hoge tijdsdruk, in een geopolitiek veranderende wereld. De roep om versnelling klinkt overal – vanuit Defensie zelf, vanuit de politiek, de samenleving, de internationale context.

‘Contracten moeten sneller gesloten, systemen sneller geleverd’, zegt Koevoets. ‘Maar als je geen aandacht besteedt aan het begin van zo’n traject – aan het gezamenlijk scherp krijgen van wat je nou echt nodig hebt – dan kun je nu versnellen maar loop je later vast. Zonder grondige begripsvorming heb je minder solide basis om op te bouwen.’

Kwak: ‘Natuurlijk moet het sneller. Tegelijkertijd mag snelheid geen substituut worden voor kwaliteit. Je moet blijven nadenken: wat heb je nodig, wat moet het kunnen, wat wil je kunnen aanpassen in de toekomst? Als je verkeerde KPI’s zet – bijvoorbeeld puur op doorlooptijd – dan wordt dát geleverd. Ook als het niet werkt. En dan ben je verder van huis.’

Het programma koos daarom voor wat Kwak typeert als ‘kwaliteit op tijd’. Niet het ene óf het andere, maar beide. Het vraagt om een scherpe balans tussen pragmatisme en grondigheid – tussen tempo maken, maar ook de ruimte nemen om inhoudelijk te verdiepen. PwC hielp bij het vormgeven van dat proces, het verankeren van de verantwoording en het borgen van tempo zonder concessies aan zorgvuldigheid. Volgens de programmadirecteur is dat ook precies wat partners als PwC waardevol maakt. ‘Ze brengen schaalbaarheid, maar ook een spiegel. Ze helpen versnellen, maar zorgen ook dat je af en toe stil staat en vraagt: doen we nog de juiste dingen? Zo komt het beste samen: snelheid waar het kan, zorgvuldigheid waar het moet.’