Bij invoering van de Global Tax Deal moeten Europese lidstaten het Europees belang vooropzetten

Afgelopen periode is er veel gesproken over het Side-by-Side-systeem, waardoor de VS een uitzonderingspositie kan innemen en niet deelneemt aan de wereldwijde minimumbelasting van 15% per land, de zogenoemde Pijler 2. Wat is de laatste stand van zaken?

Edwin Visser: ‘In de G7-overeenkomst Side-by-Side, die eind juni 2025 tot stand kwam, staat dat de VS een systeem heeft dat tot vergelijkbare uitkomsten leidt als de Pijler 2-minimumbelasting. Daarmee kan de VS zijn eigen systeem toepassen op winsten van Amerikaanse multinationals en doet het inderdaad niet mee aan Pijler 2. Overigens blijft de QDMTT [Qualified Domestic Minimum Top-up Tax] van toepassing op dochterondernemingen van Amerikaanse multinationals. Daarnaast staan ongeveer zestig landen, van de 140 die hebben getekend voor de implementatie van Pijler 2, die de stap hebben genomen om de minimumbelasting daadwerkelijk te gaan implementeren, waaronder Nederland.’

Keetie Jakma: ‘Onze indruk is dat de Europese Commissie vooral heeft geprobeerd te voorkomen dat Side-by-Side een aanpassing van de modelregels van Pijler 2 wordt, want dan zou de Commissie gedwongen zijn om het gesprek met de EU-lidstaten over de richtlijn te heropenen. Dat zou zeker niet tot unanimiteit hebben geleid, gezien de houding van met name Estland, Polen en Hongarije, en dan hadden we helemaal geen herziene richtlijn meer gehad. Nu heeft de Commissie met een verwijzing naar de internationale overeenkomst het bij de lidstaten van de Europese Unie neergelegd, die moeten zorgen dat ze het implementeren.’

Edwin Visser: ‘Uit gesprekken die we net hadden in Brussel, blijkt dat de Commissie in 2027 de richtlijn wil evalueren. Het wordt nog interessant om te zien of er dan nog tijdelijke maatregelen worden getroffen, of dat de richtlijn zelfs verder opengebroken gaat worden. Ook worden in die evaluatie de effecten van het Side-by-Side-pakket op de concurrentiepositie meegenomen.’

De VS heeft zich dus voor een belangrijk deel aan de minimumbelasting weten te onttrekken. Naar verluidt kijken landen als Brazilië en India ook naar uitzonderingen en China houdt zich vooralsnog stil. Krijgen die landen ook uitzonderingen? En wat blijft er dan over van de plannen?

Edwin Visser: ‘Welke route deze landen gaan bewandelen, zullen we moeten afwachten. Wat de VS betreft: die hebben zelf al een enorm complex systeem van minimumbelastingen met heel veel toeters en bellen. Je hebt in de VS in feite meerdere minimumbelastingen. Hoewel de VS niet meedoet met Pijler 2 is het niet zo dat de VS geen minimumbelastingtarief kent. Nu begreep ik uit informele bron dat China met naar verwachting minimale aanpassingen van de Controlled Foreign Company-wetgeving wil proberen te voldoen aan de criteria van het Side-by-Side-systeem. Als daarna ook India en Brazilië die route bewandelen en zich afzonderen van Pijler 2, dan wordt het voor multinationals steeds complexer om aan de verschillende systemen te blijven voldoen. Dat is een grote zorg.’ 

Pijler 2 is bedoeld om belastingconcurrentie tussen landen tegen te gaan met een wereldwijd minimumtarief voor winstbelasting. Tegelijkertijd is er ruimte gemaakt voor ‘tax incentives’. Wat doet dat met de effectiviteit van de maatregelen?

Keetie Jakma: ‘We horen heel veel berichten dat bepaalde landen al kijken naar de ruimte die ze kunnen benutten binnen de “tax incentives” en binnen Pijler 2. Dat is te verwachten, want de politiek doet alsof Pijler 2 geen concurrentienadelen geeft, maar de praktijk is echt anders. En ook multinationals kijken wat gunstig zou zijn, qua compliance, qua ETR's.’ 

Edwin Visser: ‘Onderdeel van de minimumbelastingregels is de kwalificerende binnenlandse bijheffing. Sommige landen vragen zich af, wat gebeurt er nou als we bewust zorgen dat we niet kwalificeren? Op het moment dat inbound investeringen uit niet-Pijler 2-landen je meer voordelen opleveren dan er nadelen zijn voor je eigen multinationals, kan dat interessant zijn. De richtlijn biedt de mogelijkheid om per drie jaar te kiezen of je een kwalificerende binnenlandse bijheffing wil of niet. Ook Nederland heeft tot september dit jaar nog de tijd om die keuze te maken. Ik zeg nu niet dat we dat we ons niet moeten kwalificeren, maar de politiek zou hier wel heel bewust over moeten nadenken, niet alleen vanuit een investeringsperspectief maar ook wat het internationaal betekent.’

Nu we het over Nederland en de ‘tax incentives’ hebben: onze innovatiebox valt niet onder de kwalificerende belastingincentives.

Edwin Visser: ‘Inderdaad, omdat de winst die onder de innovatiebox valt niet aan de kosten is gerelateerd. Dat zou dus wel een issue kunnen zijn. Hoe zorgen we ervoor dat het niet te slecht uitpakt voor Nederlandse multinationals die gebruikmaken van de innovatiebox en daardoor misschien straks tegen een buitenlandse bijheffing aanlopen. En kan een aangepaste innovatiebox nog nieuwe activiteiten aantrekken? Ik zie de Nederlandse politiek daar inderdaad tot nu toe de bal nog te veel vooruitschoppen, al kwam het al wel kort aan bod in de Kamervragen en beantwoording ervan.  

Keetie Jakma: ‘Ik verwacht zeker dat dit onderdeel van de discussie gaat worden binnen Nederland – net als elk land, moeten wij onze eigen concurrentiekracht op peil houden. Maar ook de Europese Unie als geheel moet werken aan het concurrentievermogen, in een wereld waar grote economische blokken ontstaan. De Europese Commissie heeft aanbevelingen uitgebracht richting de lidstaten over “tax incentives”. Aandachtpunt daarbij is dat deze – om effect te sorteren – moeten kwalificeren onder Pijler 2 om niet door bijheffingen te worden geneutraliseerd. Tegelijkertijd is de ruimte voor incentives via de winstbelasting onder Pijler 2 beperkt. Hoe gaan we die wisselwerking nu stimuleren? Dat moeilijke hoofdstuk wordt aan de lidstaten overgelaten, die vervolgens de ruimte gaan opzoeken.’

Edwin Visser: ‘De innovatiebox is onderdeel van een bredere discussie hoe we de investeringsagenda van het rapport Wennink vormgeven. En omdat in de Kamer voor lang niet alle onderwerpen uit het coalitieakkoord budgettair draagvlak is, kan het ook zomaar de verkeerde kant op rollen wat betreft investeringen. Nu de voorgenomen bezuinigingen op bijvoorbeeld sociale voorzieningen en de zorg ter discussie staan, is het niet eenvoudig om extra geld uit te geven aan incentives voor de industrie. Maar ik denk dat we wel moeten, nu we zien dat de VS met hun One Big Beautiful Bill Act heel veel “tax breaks” voor de komende tien jaar hebben doorgezet. Dat creëert concurrentiekracht waar Europa tegenop moet boksen.’

Om die concurrentiekracht te vergroten, wil de EU wetgeving simplificeren, ‘decluttering’. Binnenkort komt er een omnibuspakket met maatregelen. Wordt ook de minimumbelasting aangepakt? 

Keetie Jakma: ‘Het omnibuspakket komt inderdaad in juni uit, aangekondigd als de grootste administratieve lastenverlichting en complexiteitvermindering ooit. Vijftien Europese richtlijnen worden aangepast en vereenvoudigd. Tegelijkertijd zie je dat ze wegblijven van vereenvoudigingen in Pijler 2, het wordt nauwelijks genoemd, – daaraan zie je hoe politiek gevoelig dit dossier is. Wat betreft de minimumbelasting hoeven we dus niet heel veel te verwachten van het omnibuspakket. Wat we volgens mij eigenlijk zouden moeten doen, is de belemmeringen binnen de Europese Unie tussen de lidstaten zoveel mogelijk wegnemen. Waar we kunnen harmoniseren, moeten we dat doen. Ambitieus voorbeeld: voor alle bronheffingen binnen de EU – bijvoorbeeld de moeder-dochter-richtlijn, de interest-royalty-richtlijn – zouden we een EU-blok moeten vormen, bijvoorbeeld door bronbelastingen binnen de EU in het winstbelastingdomein te schrappen.’

Edwin Visser: ‘Ik zou nog wel verder willen gaan. We kunnen wellicht Pijler 2 in de relatie tussen Europese landen helemaal uitschakelen. Behalve misschien Estland, hebben alle lidstaten een vergelijkbaar systeem. Door Pijler 2 intra-EU uit te schakelen, zouden we alleen minimumbelasting heffen over de buitengrenzen. Het werkt mogelijk meer onderlinge concurrentie op belastingen in de hand tussen lidstaten, dus misschien is er een ondergrens nodig voor belastingincentives. En we zouden zo’n experiment natuurlijk goed moeten monitoren, maar het is een serieuze analyse waard.’

Een aantal Europese obstakels is al besproken. Hoe kunnen we de spagaat waarin Europa zit wat jullie betreft samenvatten?

Keetie Jakma: ‘Net als in Nederland is in heel Europa het budget een ingewikkelde opgave. We moeten investeren om concurrerend te blijven, daar is geld voor nodig. Maar we hebben ook stijgende zorgkosten, sterk stijgende defensie-uitgaven, wellicht een toenemende energiecrisis en een beroepsbevolking die afneemt. Daarbij blijft prudent begrotingsbeleid binnen Europa van groot belang. De slotsom is dan dat extra belastingheffing haast onvermijdelijk is als je de staatsschuld niet (tijdelijk) wilt laten oplopen. De vraag is hoe je die heffing optimaal en eerlijk toepast. Tegelijkertijd zou de discussie over het anders omgaan met overheidsuitgaven en investeringen niet vermeden moeten worden en moet er kritisch naar de begrotingsregels worden gekeken wanneer Nederland en de Europese Unie om broodnodige investeringen vragen. Hoe dan ook, de onderliggende boodschap blijft: zonder economische groei, gaan we er allemaal op achteruit.’

Edwin Visser: ‘Kijkend naar Europese belastingen is er nog veel te winnen via beleidsaanpassingen. Eurocommissaris Hoekstra van belastingen, spreekt veel over de “tax gap” die gedicht moet worden. Maar hij laat achterwege dat negentig procent van de “tax gap” een beleidsgat is, door allerlei niet goed werkende fiscale regelingen, zoals sommige uitzonderingen op het algemene btw-tarief. Die uitzonderingen moeten we wat mij betreft uitbannen, en echt de discussie op gang brengen hoe we meer btw kunnen heffen – zeker nu we door de vergrijzing de belasting op arbeid niet eindeloos kunnen laten stijgen. Bedrijven zwaarder belasten, raakt de economische groei. Bedrijven belasten kostenstijgingen uiteindelijk door aan de consument. De gedachte dat bedrijfsbelastingen burgers niet raken, is politiek wellicht begrijpelijk maar onjuist. Het eerlijke gesprek over belastingen wordt wat mij betreft onvoldoende gevoerd.’  

Zien jullie bedrijven al concreet reageren op de ontwikkelingen in Pijler 2? Of wacht de markt af tot het stof is neergedaald?

Edwin Visser: ‘We krijgen zeker signalen dat bedrijven hierover nadenken, zeker wat betreft de plaats waar ze hun R&D-activiteit ontplooien. De verplaatsing van een hoofdkantoor is niet zomaar gedaan, maar voor uitbreidingsinvesteringen wordt zeker gekeken hoe het Side-by-Side-systeem zich ontwikkelt in Europa, en welke mogelijkheden de VS biedt. Die signalen krijgen we uit Nederland maar ook uit andere landen. En dat is veelal niet positief voor Europa. Europa zou zich hier met wellicht wat meer urgentie strategisch op kunnen positioneren dan het nu doet.’

Keetie Jakma: ‘De moeilijkheid voor Europa is dat Pijler 2 een zeer politiek onderwerp is. Het is heel ingewikkeld, zo niet ondoenlijk, om Pijler 2 geïsoleerd te beschouwen. Het is onderdeel van een veel grotere puzzel. Als je aan Pijler 2 gaat draaien, kom je ook in discussies over de digitale dienstenbelastingen, de zogeheten ‘digital services taxes’, en die hebben qua werking weer raakvlakken met handelstarieven. Op al die onderwerpen liggen zoveel gevoeligheden dat het op eieren lopen is.’

Edwin Visser: ‘Daarbij zijn er nog zoveel politici actief die hun politiek kapitaal in Pijler 2 hebben gestoken, als regeringsleider of als onderhandelaar, wat het lastig maakt om eraan te morrelen. Daarom zal het nog een tijd duren voordat de EU echt overgaat tot een fundamenteel herontwerp van dit pakket. Maar de EU is zeker niet gebaat bij een afwachtende houding tot het evaluatiemoment. Want dan hebben bedrijven hun investeringen mogelijk al elders gedaan.’

Welke positieve ontwikkelingen zien jullie in Europa?

Edwin Visser: ‘Om Europees succes te boeken, zouden de lidstaten hun landsbelang opzij moeten zetten voor het EU-belang. Dat is altijd ingewikkeld. Maar er komen ook wel positieve stromingen op gang. Er zijn ideeën over een “coalition of willing”, een kopgroep van lidstaten die vooruit willen en zeggen, zo gaan we Pijler 2 implementeren. Andere landen kunnen dan later aanhaken en dan behouden we nu in ieder geval het tempo om de concurrentieslag niet hoe dan ook te verliezen. Een vergelijkbare aanpak zagen we met de enhanced cooperation  rondom de financial transaction tax, waarbij een kopgroep wist te versnellen. En ook de laatste set leningen aan Oekraïne werden bijvoorbeeld onmiddellijk via een enhanced cooperation opgepakt, waardoor het geen jaar meer hoefde te duren. Dat soort versnelling is cruciaal.’

De VS lijkt alweer verder te kijken, naar een belastingsysteem dat belast op basis van kasstromen. Ook wil men de discussie over Pijler 1 opnieuw beginnen, waarin winstbelasting geheven kan worden door landen op bedrijven die er economisch actief zijn zonder fysieke aanwezigheid. Hoe is het beeld in de VS nu?

Edwin Visser: ‘Ik was in een gesprek met onder andere Rebecca Burch, de Amerikaanse Deputy Assistant Secretary for International Tax Affairs, en zij zei: nee, Pijler 1 is niet dood, maar we moeten de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan Pijler 1 opnieuw overdenken. Ik stelde toen dat we misschien wel een stap verder moeten terugnemen en nadenken over het hele systeem. Voorlopig zie ik dat nog niet gebeuren. Interessante vraag, inderdaad, is of we zouden moeten bewegen naar belasting op basis van ‘source’ in plaats van ‘residence’ of naar een belasting op basis van cashflow in plaats van op winst. In het Amerikaanse Congress wordt een hearing georganiseerd over een belastingsysteem dat belast op basis van kasstromen. Voor de plaats van heffing kijkt het naar de bestemming van producten en diensten, met aanpassingen voor import (geen aftrek) en export (vrijstelling). Een vergelijkbaar voorstel zagen we ook in 2016. Die kwam er toen niet, maar wel de Tax Cuts and Jobs Act met daarin de Amerikaanse minimumbelasting (GILTI).’ 

Binnen de Verenigde Naties wordt nagedacht over een Framework Convention on International Tax Cooperation. Daar gaat het over een eerlijke belastingheffing over internationale dienstverleningsactiviteiten in een digitaliserende en globaliserende economie. Ook gaat het daar over de bestrijding van illegale geldstromen en de aanpak van belastingontwijking. Ligt daar een oplossingsrichting?

Keetie Jakma: ‘Ik denk dat de discussie binnen de VN veel meer invloed heeft en gaat hebben dan we tot nu toe veronderstellen en denken. In de kranten wordt vooral geschreven over de OECD en de EU, maar de onderliggende discussie over belastingen gaat over de inclusiviteit van alle landen ter wereld en met name de positie van ontwikkelingslanden en opkomende economieën. Als we inderdaad tot langetermijndoelstellingen en -oplossingen willen komen, dan moeten die breed draagvlak hebben. We gaan in de VN niet binnen een jaar een nieuw framework ontwikkelen, maar de trein van deze VN-discussie is wel vertrokken en stopt niet.’

Edwin Visser: ‘Binnen de VN leven plannen voor een bronbelasting op diensten. Dat zal enorme impact hebben op bedrijven. Bronbelasting is economisch zeer verstorend en leidt tot sterk hogere kosten. Als zulke plannen doorgang vinden, zal het eerder tot meer fragmentatie leiden dan tot eenheid in de wereld. Op z’n best leidt die fragmentatie tot een aantal grote blokken. Dat is nog een reden voor de lidstaten om over hun schaduw heen te stappen en als EU regionaal positie te bepalen. Kijk bijvoorbeeld hoe de African Union dat doet – zij stemmen in de VN als een blok, zo kunnen ze sterker voor hun belangen opkomen. Dat zou wederom onze oproep zijn: individuele lidstaten, kijk vooral naar het Europees belang, en acteer daarop.’